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何广顺:海岸带管理亟须法律保障

2019-03-15 10:09:45    来源: 中国自然资源报    作者:王少勇

“在当前国家机构改革到位和自然资源部履行‘两统一’职责的背景下,我建议深入贯彻陆海统筹的理念和要求,加快制定《海岸带管理法》,统筹海岸带各类自然资源的合理利用与有效保护,促进海岸带依法规划、依法行政与依法治理。”全国政协委员、国家海洋信息中心主任何广顺在接受记者采访时建议。

何广顺说,海岸带是海洋系统与陆地系统的连接地带,是资源环境条件最为优越的地区,也是推进陆海统筹发展的关键区域。但长期以来,海岸带的高强度、大规模开发,造成空间用途矛盾、资源环境超载、生态破坏严重等问题凸显,已成为制约东部沿海地区率先实现高质量发展的瓶颈。近年来,国家和各级地方在海岸带管理、政策、规划等方面做了不少有益尝试,但收效不大,究其原因是国家在法律层面缺乏对海岸带保护和利用的指导与约束。

“我国关于海岸带管理的规定散见于不同位阶的部门法中,不同法规之间存在交叉重复,缺乏系统性、整体性和针对性,没有形成法律合力。”何广顺认为,我国现行法律法规适用海岸带管理存在缺陷。现行法规沿袭行业管理思路,《土地管理法》《海域使用管理法》《港口法》等涉及海岸带自然资源的利用、开发和保护,《海洋环境保护法》《防止海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等涉及海岸带污染防治,理论上各司其职,实际却存在职能交叉和管理盲区,难以实现对海岸带各类自然规律和各种社会关系的系统调节。同时,相关法律虽然对沿海港口布局、入海陆源污染物防治、围填海管理、生态保护红线等做了规定,但大多限于原则性要求,很难从法治层面指导和约束。一些行之有效的海岸带管理政策措施,也因无法律保障难以推广。

“从美国、法国、韩国、丹麦、英国、日本、澳大利亚等主要沿海国家实践看,开展综合性立法是实现海岸带有效管理的重要途径。”何广顺说,国内外实践为海岸带管理立法提供了借鉴和经验。比如:1972年美国出台的《海岸带管理法》确立了系统的海岸带水陆资源管理规划制度,明确了综合管理机制;1986年法国出台的《海岸带整治、保护及开发法》提出由海洋国务秘书统一管理、协调海岸带工作。我国曾于20世纪80年代启动海岸带管理立法工作,促进了对海岸带综合管理的认知。1991年出台的《江苏省海岸带管理条例》是我国第一部地方海岸带法规,2013年出台的《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》和2017年出台的《福建省海岸带保护与利用管理条例》确立了陆海统筹管理机制。

党的十九大报告提出“坚持陆海统筹,加快建设海洋强国”。今年的政府工作报告也提出“大力发展蓝色经济,保护海洋环境,建设海洋强国”。何广顺说:“制定《海岸带管理法》是打破分领域、分事物、分行业的管理模式,实施陆海统筹综合管理的有效手段,建议以构建统筹协调机制为核心,加快推进海岸带管理立法进程。”

基于此,他对加快制定《海岸带管理法》提出三点建议:一是明确海岸带管理法的法律定位。深入研究海岸带管理法同现行和拟立法律的关系,明确海岸带管理法是海岸带这一特殊地区综合管理的依据,鼓励地方政府和相关部门探索形成的海岸带管理具体政策措施以法律形式固定下来。二是尽早确定海岸带管理范围。在综合考虑海岸带自然条件、管理体制和不同地区差异的基础上,明确我国管理层面的海岸带具体范围并向社会公布,在各级政府、各类企业和社会公众中形成广泛共识,指导海岸带规划和管理工作开展。三是划分中央和地方海岸带管理职责。对沿海重点港口布局、海岸带国家公园,建议明确为中央事权;对海岸带生态保护红线、海岸线和潮间带保护,建议明确为地方事权;同时推动建立海岸带综合管理部际协调机制。

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