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那些值得记忆的自然资源法治事件

2018-09-18 10:40:52    来源: 中国自然资源报    作者:魏莉华 宋歌

40年前的1978年,发端于安徽小岗村的农村土地“大包干”冲破了思想的桎梏,唤醒了沉睡的大地,成为中国改革开放的第一声春雷。同年,党的十一届三中全会召开。中国共产党用改革开放的伟大宣示把中国带入一个崭新的时代。40年来,从土地、矿产资源管理,到国土资源管理,再到自然资源管理,法治为自然资源管理改革和发展保驾护航。

改革开放40年来的自然资源法治建设,彰显了我国几代中央领导集体高超的政治智慧和远见卓识,也凝集着一辈又一辈自然资源管理工作者不断探索实践的心血和汗水,更体现了人民群众的首创精神。实践永无止境,改革创新永无止境。站在新的历史起点上,我们要继续深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,按照全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的要求,锐意创新、与时俱进,为建设具有中国特色的自然资源法治体系作出新的更大贡献!

1982年《宪法》

确立中国的土地所有制

土地制度是国家的基础性制度,关系国家长治久安和社会稳定。1982年《宪法》赋予社会主义土地公有制的两种具体形式以宪法地位,明确规定“城市的土地属于国家所有”“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有”。《宪法》还明确了土地征用制度,规定“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”“一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地”。国家保障自然资源的合理利用,禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。《宪法》关于土地和保护自然资源的规定,成为自然资源立法的重要法律渊源。

1984年《森林法》

首部自然资源单行法诞生

新中国成立伊始,中央便确立了森林资源保护的基本方针。1984年9月全国人大常委会审议通过《中华人民共和国森林法》,实现了对森林资源的法律保护。《森林法》是我国首部自然资源的单行立法,它突出了对森林的保护和林业资源的可持续利用,加大了制止滥伐盗伐森林资源的力度,同时还对林地使用权、林木所有权等当时比较敏感的问题作了突破性规定,强调对林地使用者和林木所有者的权益保护。虽然这部法律是计划经济产物,但它对森林资源和生态环境的保护功不可没,也开启了我国自然资源单行立法的新征程。

1986年《土地管理法》

实现城乡土地统一管理

上个世纪80年代初期,国民经济迅速发展,各项建设占用土地大量增加,乱占滥用耕地现象日趋严重。为切实加强土地管理,遏制乱占滥用耕地的高潮,1986年全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国土地管理法》。《土地管理法》的颁布实施,彻底结束了由建设部门管理城市土地、农业部门管理农村土地的多头分散管理体制,实现了城乡土地的统一管理,从根本上开创了我国土地管理事业的新纪元。一个多月后,国家土地管理局正式挂牌办公,作为国务院直属局,对全国范围内的城乡土地实行统一管理。随后,省、市、县、乡四级地方土地管理机构也相继建立,土地管理队伍不断壮大。

1986年《矿产资源法》

矿产资源管理有法可依

党的十一届三中全会以后,随着工业化的快速推进,矿产资源勘查、开采产业迅猛发展,矿产资源立法提上了议事日程。1986年3月,历经7年的研究起草,全国人大常委会审议通过了《矿产资源法》,从根本上结束了新中国成立以来矿业管理无法可依的历史。《矿产资源法》明确矿产资源属于国家所有,地表或者地下的矿产资源国家所有权,不因其所依附的土地所有权或者使用权的不同而改变。1996年,全国人大常委会对矿法进行了修改,确立了矿业权有偿取得和依法转让的法律制度。1998年国务院颁布《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《探矿权采矿权转让管理办法》三个配套法规,矿产资源法律法规体系不断完善。

1988年《宪法》修正案

土地作为生产要素进入市场

随着社会主义市场经济体制的建立,《宪法》关于土地不得转让的规定越来越难以适应土地作为生产要素进入市场的要求。在总结地方试点成功经验的基础上,1988年七届全国人大一次会议通过了《宪法》修正案,明确:土地的使用权可以依照法律的规定转让。《宪法》修正案在当时具有划时代的重要意义,它不仅为国有土地有偿使用制度的建立扫清了法律障碍,更为自然资源有偿使用制度的改革拉开了序幕。1988年12月,七届全国人大常委会对《土地管理法》进行了修改,规定:“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法,由国务院另行规定。”1990年国务院颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行办法》;1994年,全国人大常委会颁布《中华人民共和国城市房地产管理法》,确立了国有土地使用权出让和转让的法律制度,成功实现了土地作为生产要素进入市场的法律创新,保证了我国工业化城镇化的快速推进。

1997年《刑法》修改

土地犯罪入刑

1997年以前,我国对土地违法行为的处罚主要是追究民事责任和行政责任。土地违法与治罪无关,致使一些违法者有恃无恐,土地违法案件大量发生,屡禁不止。适应实行世界上最严格的土地管理法律制度的需要,1997年修订的《刑法》专门增加了土地犯罪条款,即《刑法》第二百二十八条规定的非法转让倒卖土地使用权罪、第三百四十二条规定的非法占用耕地罪以及第四百一十条规定的非法批准征用占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪。这四个罪名,涵盖了管地、用地、转让三大领域,使土地管理受到了《刑法》的保护,为严格管理土地,依法落实保护耕地的基本国策提供了重要的法律武器。

1998年《土地管理法》全面修订

确立土地用途管制制度

针对土地管理特别是耕地保护中存在的突出问题,1998年8月,九届全国人大常委会审议通过了《土地管理法(修订草案)》,对《土地管理法》进行了全面修订,其修改幅度之大不亚于起草一部新的《土地管理法》。这次修订体现了党中央关于加强土地管理切实保护耕地的一系列重大决策,构建了世界上最严格的土地管理法律制度框架体系,对以分级限额审批为主要内容的土地管理制度进行了根本性变革,确立了以耕地保护为核心的土地用途管制制度,合理划分了中央和地方的土地管理职权,强化了国家管理土地的职能。这次修订还在中国立法史上创造了诸多第一:第一部提交全民讨论,第一部经全国人大常委会三次审议通过,第一部由全国人大常委会以零票反对通过,第一部从法律上确立土地基本国策,第一部按照市场经济原则在立法思想,基本原则和主要内容等方面对原法进行全面修订,第一部将改革决策与立法决策相结合用立法推动改革,第一部法与实施条例同步实施的自然资源法律。

2001年《海域使用管理法》

开启海洋立法新时代

改革开放以来,沿海地区经济发展迅速,而海域管理基本处于“无法可依”的混乱局面,加快海洋立法成为共识。1996年正式启动海域立法工作,2001年10月,《海域使用管理法》获九届全国人大常委会高票通过。这是我国第一部将海域作为资源性资产实行物权管理、全面调整海域权属关系的法律,它的颁布实施,是海洋综合管理真正走向法治化管理的重要标志,也开启了海洋立法的新时代。2009年12月,十一届全国人大常委会通过了《海岛保护法》,将海岛的开发利用和保护纳入了法治化轨道。

2002年《农村土地承包法》

将农民的创举入法

1978年安徽省凤阳县小岗村的农民率先开始了土地家庭承包的探索。1982年中央1号文件明确肯定了家庭承包的社会主义性质。家庭承包经营是我国农民的伟大创举,它改变了人民公社的生产经营方式,初步构筑了适应市场经济要求的农村新经济体制框架。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制成为我国农村的基本经济制度。2002年8月,九届全国人大常委会通过了《农村土地承包法》。这是我国第一部以法律形式对土地承包中涉及的重要问题作出规定的专门法律,它稳定了党在农村的土地承包政策,对于保障亿万农民的根本权益,促进农业发展,保持农村稳定,具有深远意义。

2004年《国土资源听证规定》

将听证引入国土资源领域

听证制度是现代行政程序法的核心制度。国土资源管理直接关系人民群众最重要、最有价值的财产,确保国土资源管理部门依法履行职责至关重要。2004年,我国首部综合性听证立法《国土资源听证规定》颁布实施,将听证这一重要的行政程序制度正式引入国土资源领域,按照启动方式的不同,分别对依职权听证和依申请听证作出明确规定,特别是将拟定或者修改区域性征地补偿标准等关系被征地农民切身利益的行政行为作为依职权听证的刚性要求,体现了从严要求本部门,追求建立公平、公正、效率、便民的现代行政程序的决心。

2007年《物权法》

明确土地物权体系

物权法是调整因物的归属和利用而产生的民事关系的基本法律。2007年3月,历经全国人大常委会七次审议后,十届全国人大审议通过了《中华人民共和国物权法》。土地作为最重要和最有价值的“物”,是《物权法》调整和规范的重要内容。《物权法》明确了土地物权体系包括土地所有权;土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等用益物权,并首次明确探矿权、采矿权、海域使用权、取水权、养殖权和捕捞权的用益物权性质。《物权法》还建立了不动产统一登记制度,在不动产物权公示、公信原则方面作出了多项创新性规定。

2014年《不动产登记暂行条例》

实现不动产统一登记

《物权法》首次确立不动产统一登记制度。但长期以来,土地、房屋、草原、林地、海域等由不同的部门登记,造成重复登记的问题时有发生,不利于维护不动产交易安全。2013年《国务院机构改革和职能转变方案》作出具体部署,要求最大限度地理顺部门职责关系,将房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责整合由一个部门承担。2014年11月,国务院颁布《不动产登记暂行条例》,全面落实国务院关于不动产登记机构、登记簿册、登记依据和登记信息平台“四统一”精神,使《物权法》确立的不动产统一登记制度迈出了重要的关键一步。为构建权属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度奠定了重要基础。

2015年法治国土建设

获第四届法治政府奖

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央提出了全面依法治国的新理念、新思想、新战略,开启了中国特色社会主义法治建设的新时代。原国土资源部党组认真贯彻党中央决策部署,2015年8月,正式印发《中共国土资源部党组关于全面推进法治国土建设的意见》。法治国土建设的核心就是把法治理念、法治思维和法治原则贯穿到国土资源管理的全过程和各个环节,到2020年,基本建成法制完备、职能科学、权责统一的国土资源管理体系,执法严明、勤政廉洁、敢于担当的国土资源管理队伍,法治统筹、公正文明、守法诚信的国土资源管理秩序。2016年12月,鉴于法治国土建设为中央国家机关推进依法行政树立了典范,“法治国土”建设项目获得第四届中国法治政府奖。

2015年授权决定

用法治护航农村土地制度改革

农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革是党的十八届三中全会确定的重大改革任务。按照重大改革于法有据的要求,2015年2月,十二届全国人大常委会审议通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》,在试点区域暂停实施《土地管理法》《城市房地产管理法》的部分条款。2017年11月,十二届全国人大常委会审议通过了《关于延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定》,决定将33个试点期限延长至2018年12月31日。全国人大常委会的授权决定,是运用法治思维和法治方式推进改革的典范,不仅体现了党中央加大顶层设计和整体谋划的改革自觉,更体现了通过健全法律法规引领改革,把立法决策与改革决策高度统一的改革新思路。

2017年《测绘法》修订

立法维护国家地理信息安全

《测绘法》是规范测绘地理信息工作的“基本法”,从1992年颁布到2002年的首次修订,每一次立法工作的推进,都是对测绘地理信息生动改革实践的反映和升华。2017年4月,国家主席习近平签署67号主席令,公布新修订的《测绘法》。这次修订,坚持贯彻总体国家安全观,针对测绘地理信息事业改革发展面临的新形势,突出问题导向,强调有的放矢,确立了测绘地理信息事业服务经济建设、国防建设、社会发展、生态保护和维护国家地理信息安全的宗旨,为测绘地理信息事业改革发展提供了有利的法治保障。

2017年《民法总则》

绿色原则被确立为民法基本原则

《民法总则》是民法典的开篇之作,在民法典中起统领作用。2017年3月,十二届全国人大审议通过了《中华人民共和国民法总则》,标志着民法典的编纂迈出了重要一步。《民法总则》第九条规定“民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境”,首次将绿色原则确立为民事活动基本原则,自此绿色原则与传统的民法原则包括自愿原则、平等原则、公平原则、诚实信用原则、公序良俗原则等一起构成民事法律基本原则。基本原则是民事主体从事民事活动和司法机关进行民事司法活动应当遵循的基本准则,效力贯穿民法始终,体现民法基本价值。将绿色原则确立为基本原则,是对传统民法的超越和创新,既传承了我国天地人和、人与自然和谐共生的优秀文化,又体现了鲜明的时代特征,适应了现代社会保护生态环境、节约集约利用资源的现实需要,符合党提出的新发展理念和建设美丽中国目标,成为《民法总则》的一大亮点。绿色原则的确立,意味着民事主体从事民事活动,应当保护生态环境,节约资源,遵守生态文明,促进人与自然和谐发展。绿色原则的确立,也将全面开启环境资源司法保护的通道,构建起通往节约集约利用自然资源和保护生态环境立法和司法实践的桥梁,在民事主体行使民事权利、履行民事义务和承担民事责任等民事活动领域起引导和规范作用。

2017年《行政诉讼法》修订

行政公益诉讼启动

2017年6月,十二届全国人大常委会修订《行政诉讼法》,在第二十五条增加规定:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”以此为标志,我国行政公益诉讼制度正式建立。行政公益诉讼制度是我国首创,充分体现了中国特色社会主义制度的优越性,对于推进国家治理体系和治理能力现代化、弥补行政公益诉讼主体缺位、激活公益保护力量具有重要作用。对统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的自然资源主管部门而言,建立行政公益诉讼制度不仅是司法权对行政权的制约,更是促进行政机关依法行政的重要手段,也是发挥司法权行政权共同合力,在自然资源和生态保护领域加强协作配合,保护国家利益和社会公共利益的重大探索。2017年,原国土资源部和最高人民检察院联合发布《关于加强协作推进行政公益诉讼促进法治国土建设的意见》,就案件信息共享平台,重大情况通报、联合开展专项行动、联合培训制度,联席会议和日常联络机制等做出规定。这是我国首部最高检与中央行政机关就公益诉讼制度下发的文件。

2018年《宪法》修正案

生态文明入宪

2018年3月11日,第十三届全国人大一次会议表决通过《中国人民共和国宪法修正案》,生态文明历史性地写入宪法。从党的十八大报告、十九大报告,到写入党章、写入宪法,生态文明一步步从党的主张转化为国家意志,千年大计从此有了根本的法律保障。在此期间修改或制订的大气污染防治法、水污染防治法、海洋环境保护法、野生动物保护法以及土壤污染防治法等,都开宗明义地提出了生态文明的立法目的。当宪法有了关于生态文明的思想阐述和原则性规定,发挥总揽全局的规范作用,我国的基本法律和其他法律、行政法规和规章、地方性法规和规章等,就能全面地、系统地、持续地贯彻和发展生态文明思想,使生态文明建设真正从法律上进入“五位一体”的总体布局,真正使生态文明建设法治化。自然资源法治建设也将以此为契机,吐故纳新,对相关立法进行体系化编纂,形成原则一致、结构合理、制度协调的自然资源法治体系。

(作者单位:自然资源部法规司 国家自然资源督察南京局)

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