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涉地司法处置、涉地资产处置若干问题与对策

2018-08-02 14:38:11    来源: 中国自然资源报    作者:洪曙光 戴宝燕 张雪峰

阅读提示:通过司法处置与资产处置转让土地使用权,是国有建设用地使用权交易的重要形式。规范涉地司法处置与资产处置,可以有效防止国有资产流失,盘活国有建设用地。作为国家国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场改革工作试点地区之一,安徽省宿州市根据自然资源部的统一部署,在省厅和宿州市委市政府的指导下,自今年初起对二级市场交易中的涉地司法处置与资产处置问题,在遵循现行法律法规的前提下进行了有益的探索与实践。

实践探索

涉地司法处置问题与规范流程

涉地司法处置:是指土地使用权人因与其他权利主体存在合同、债权债务等纠纷,被法院强制将土地使用权或土地连同地上房产拍卖或以物抵债,导致的土地使用权转移现象。

案 例

1.某法院向宿州市国土资源局下发协助执行通知书,要求将A公司一宗36亩工业用地中的4.32亩过户至邵某名下。市国土资源局核查发现:该宗地上的房屋及其占用范围的土地已被查封,不符合转让条件。而且,要求分割转让的4.32亩土地规划用途为绿地,分割转让也破坏了原规划设计指标和土地出让合同约定指标。

2.某法院向宿州市国土资源局下发协助执行通知书,要求对B公司名下一宗工业用地进行分割,厂房及所占土地过户至徐某,除厂房占用外剩余土地过户至张某。市国土资源局执行时发现,厂房所占土地为分散的两小块土地,且被裁定给张某的土地包裹,无法形成独立宗地条件,通行、通水、通电等方面也都存在障碍,而裁定给张某的剩余土地根据规划不能进行其他建设,没有利用价值。而且,张某、徐某登记时才发现需缴纳税费超出承受能力,放弃了登记申请,造成该宗地实际已转让但未登记的现状。

问 题

政策依据不完善。现有法律法规对涉地司法处置流程没有具体规定,造成了司法处置依据不足、无流程可遵循。

部门之间未建立协调机制。涉地司法处置时,法院、国土、规划等部门未充分沟通、协调现象较为普遍。

通过司法处置变相转让土地使用权。目前法律法规对土地使用权转让有一些限制性规定,正常在行政部门审查环节无法通过的转让行为,因司法裁定强制执行性变相实现。

涉地司法处置执行难。司法机关往往没有考虑被处置土地是否符合转让条件、分割处置是否符合规划要求等因素;涉地司法处置前未明确税额或税费缴纳主体未明确约定,出现了竞得后不愿承担或无力承担税费的情况;通过以物抵债形式实现债权的,税务部门无法直接计算差价,造成土地增值税征缴困难,不利于涉地司法处置协助执行到位。

土地价值贬损及后续无法开发利用。一宗地块经依法批准的总评布置和功能指标,分割转让后,原先通风、采光、排水、通行,以及消防、环保、安全、绿地、公建等配套往往无法对等分割,出现处置后土地无法利用,土地价值无法实现的情况。

涉地司法处置后行政主管部门监管困难。存在因处置不当,导致处置后土地权利和义务难以实现的现象,也存在土地使用权实际已转移但未登记的情况,给国土、规划部门监管带来了困难。

流  程

宿州市司法、规划、财政、国资、税务等部门初步建立了联席会议制度,固定专职人员,形成协调沟通机制;宿州市国土资源局、宿州市中级人民法院等5个部门进行集中研究、梳理,共同商讨、研究制定了《关于进一步做好涉地司法处置协助执行相关工作的通知》,明确了涉地司法处置工作程序。

1

法院对被执行人名下的不动产进行实体处置前,向国土资源主管部门查询该不动产权属登记情况。

2

国土资源部门将查询到的不动产权利人和证书号、不动产坐落、面积、位置等基本情况,以及抵押、查封、地役权等信息反馈给法院。

3

国土资源部门与各级法院联合推进信息共享和网络执行查询机制建设,通过专线或其他方式建立网络查询通道,依法查询被执行人的不动产登记信息。

4

法院根据国土部门反馈不动产信息制定处置方案,征询国土、规划部门意见,或召开联席会议,召集国土、规划、税务等部门共商处置方案。

5

法院发布的拍卖公告应客观全面阐明被执行不动产权属登记信息、使用用途、使用年期、税款的缴纳承担、出让金的计算扣缴等具体事宜;并在发布拍卖公告时,将申请人和被执行人信息、执行标的、评估价格、拟起拍价等信息函告税务、国土部门。

6

法院向竞得人支付成交价款前,将成交信息及时函告税务机关。税务机关收函后应及时安排核算审定不动产转让方应缴税款具体数额,在10日内函复法院;法院在告知被执行人后将其应缴税款代为拨付缴纳,但法院在拍(变)公告或竞买须知中明确说明相关税费由买受人承担的除外。

7

法院处置不动产未能拍(变)卖成交的,法院作出以物抵债裁定后,债权人申请办理产权过户登记手续的,按照法律规定缴纳相关税款。

8

法院依法处置国有建设用地使用权后,应及时向土地所在地的国土资源部门送达各项办理不动产转移登记书面证明材料。

涉地资产处置问题与规范流程

涉地资产处置:是指为明晰土地产权关系,提高土地资产利用的经济效益和社会效益,国家机关、事业单位、国有或国有控股公司将其国有建设用地使用权进行有偿转让、无偿划转、置换、出资(入股)、法人或其他组织合并或分立等形式导致建设用地使用权、房屋所有权转移,并经国有土地所有权主体审核批准,实现土地资产配置不断优化的动态过程。土地资产处置的目的就是为了明晰土地产权关系,深化土地使用制度改革,将存量土地推向市场。目前,宿州市涉地资产处置多为企业改制引起的资产处置。

案 例

1.某工业企业2.4万平方的国有土地,经评估地价可达800万元。因处置方式的不同,其资产额的界定大相径庭,按照土地资产处置规定,若作价入股企业,政策优惠后,可折现160万股金;若企业以租赁方式取得土地使用权,50年需交租金204万元;若采用土地出让方式取得这块土地使用权,一次性交出让金239.9万元。

2.宿州市城投集团对市直行政事业闲置土地房屋资产进行了划转,申请人持划转资料申请办理不动产登记时发现:有部分划转的房屋未办理房屋首次登记,还有部分房屋虽已登记办证,但所占用土地产权不清。

3.宿州公交公司通过引资改制,成立新的市星辰巴士有限公司,公交公司的划拨用地由市国资委会同城管局处置。为减轻企业负担,国资委同意土地出让金不上交市级财政,直接用于该企业职工安置。星辰巴士向国土资源部门申请办理了出让国有土地使用权变更登记。但该宗地范围内除办公用地和停车场,还建有职工宿舍,且已经办理了房产证,导致因房地产权不一致,职工房产无法进行交易。

问 题

缺乏改制土地使用权出让金、股本金和租金标准,政策依据不完善。《股份有限公司土地使用权管理暂行规定》允许企业在实现股份制改造时,可以以出让、有偿租用、国家土地资产的作价入股等方式拥有土地使用权。但由于国家对土地使用权出让金、股本金未作一个定量的标准,从而导致同一块土地因处置方式的不同,其资产额的界定大相径庭。

企业用地情况复杂,土地产权不明晰。由于改制企业多属老企业,有的原来用地手续未理顺,有的存在权属争议,无法直接进行土地使用权处置。

已抵押土地未经抵押权人同意就予以处置。抵押合同是抵押权人是与处置前的企业签订的,而处置前企业的建设用地使用权已经注销,导致抵押权人的合法权益无处诉求。

土地价值评估不科学、不规范。而政府有关部门以此价格作为参考依据,结合企业改制的有关政策来确定土地出让金、租金、资本金或股本金。

缺乏部门间联席制度和协调机制。国资(财政)部门在没有全面掌握土地权属和实际利用情况下,土地资产处置决定不合理、不科学,处置方案对土地后续实际利用价值考量不足。

非经营性资产对应土地使用权问题。很多国有企业改制后,原职工住宅、学校等福利性设施用地仍由改制后企业继续使用,但如将土地使用权直接变更到改制后企业名下,会造成国有资产流失。

流  程

宿州市针对涉地资产处置存在的各种问题,积极探索切实有效的做法,出台《关于进一步规范国有涉地资产处置有关问题的通知》,进一步规范了国有涉地资产处置管理流程。

1

明晰土地产权,理顺土地权属关系。改制企业根据省级以上人民政府关于授权经营或国家控股公司试点的批准文件,拟定土地资产处置总体方案,向省或国务院土地主管部门申请核准。

土地资产处置总体方案经核准后,企业应自主委托具备相应土地评估资质的机构进行评估,并依据土地状况和估价结果,拟定土地资产处置的具体方案。

2

国土部门对拟处置土地进行初审。企业持土地资产处置总体方案、土地资产处置具体方案、土地估价报告和土地估价技术报告 向市、县国土部门申请初审。市、县国土部门对土地处置方式、土地产权状况、地价水平进行初步审查并出具体意见,并附土地估价结果初审表。

除在国有单位之间划转资产外,对未办理产权登记的国有涉地资产,应先由产权人申请办理不动产首次登记,再申请进行处置。

对于土地权属有争议且一时不能解决的,可将争议部分土地分割出来,先行办理没有争议的土地处置手续,有争议部分土地待依法裁定后再补办处置手续。

3

建立完善部门协调机制。财政(国资)部门在拟定处置方案前,如有需要,应先征询国土、规划、税务部门意见,或召开联席会议,明确以下事项:以划拨方式取得的,对转让后土地用途符合划拨用地政策的,处置方案应明确保留划拨方式使用;对转让后土地用途不符合划拨用地政策,应办理有偿使用手续的,在具体处置方案中应明确有偿使用方式、价款计算收缴办法。涉及已房改职工宿舍用地等确需进行产权分割的,应在处置方案中明确分割界线及权属范围等具体事项。涉及工业用途的,处置方案中应明确要求受让方投资项目必须符合国家产业政策、环保、安全等相关规定。税务部门应及时安排核算审定不动产转让方应缴税款具体数额,并明确税费缴纳的承担方。

4

公平交易,公开操作。以有偿转让方式处置的,要通过拍卖、公开招标等方式,在依法设立的产权交易机构公开进行。支持鼓励产权人在市、县(区)国有建设用地使用权二级市场交易服务平台发布资产转让信息。

财政(国资)部门在编制发布国有涉地资产处置方案、交易机构在发布国有涉地资产交易信息时,应客观全面公布不动产的权属性质、用途、年期、有偿使用价款、税费缴纳承担等相关情况。

5

缴纳税款。国有涉地资产处置成交的,财政(国资)部门应将成交价款先行留存,并将成交信息及时函告税务征缴部门。税务部门在收函后应立即核算审定不动产转让方应缴税款具体数额,在10日内函复财政(国资)部门;财政(国资)部门在告知转让方后将其应缴税款代为拨付缴纳。

以划拨方式取得的土地及其地上资产处置成交后,财政(国资)部门应将建设用地使用权出让金从成交资金中先予扣缴。

6

土地管理部门审理土地资产处置和土地估价报告。企业持改制方案、土地估价报告、土地资产处置具体方案和初审意见,到有批准权的土地管理部门办理土地估价报告备案。

7

土地管理部门对土地资产处置进行审批,办理登记手续。企业持处置批准文件在财政部门办理国有资本金转增手续后,到土地管理部门办理变更登记。

以无偿划转方式处置的,申请人应持财政(国资)部门批准文件、合法产权证书等相关材料,到当地不动产登记机构直接申请办理不动产转移登记手续。

政策亮点

强化监管责任  维护合法权益

划拨国有建设用地使用权处置

法院或国资(财政)部门在处置划拨土地前需征询国土资源部门意见。国土资源部门及时同规划等有关部门提出处置方案,明确土地出让金计算收缴办法报同级政府批准后函复法院。

司法处置中,保留划拨用途土地处置,地上房产及其他附着物可以做为被执行人的资产进行评估、处置,土地使用权不可以做为资产进行处置,司法处置生效后,土地使用权随地上房产一并转移。

资产处置中,保留划拨用途土地处置,需要经过政府的批准。

转出让性质土地处置,国土资源部门协同规划等有关部门明确土地出让金计算收缴办法。法院将处置意见告知被执行人,并在处置成交后将应缴土地出让金按照政府批准核定的数额直接从成交价款中代为拨付缴纳。

出让国有建设用地使用权处置

法院或国资(财政)部门在处置时,不得改变原土地使用用途和出让年期,如需改变,需经国土资源管理部门同意,核算应补缴土地出让金和税费,并报经同级政府批准。

建设用地分割处置

为保持宗地规划设计条件的完整性,保障土地资源合理高效利用,法院或国资(财政)部门在处置不动产时,原则上按照整宗地进行处置。确需分割处置的,应先行征求国土资源、城乡规划主管部门意见。根据土地及地上房产评估价格,合理界定明确拟处置土地、房屋的具体位置部位,不得影响交通、消防、安全等方面的规划控制性指标要求,并保障权利人合法权益。

在建工程处置

司法处置在建工程时,需充分考虑规划许可证、施工许可证在被执行人名下,受让方接手后工程竣工验收困难问题。此外,在建工程处置还需考虑各方权利人利益保障问题。在建工程为房地产项目的,如房产已有部分预售,在价值评估时,则应将已预售房产价值扣除,并充分考虑购买房产权利人的利益,征得购房者同意后,法院在拍卖公告中明确由买受人承担已购房者应享受的公共绿化、交通、安全等义务,保证其权利不受损失。

对策建议

完善运行制度  明晰必要条件

完善顶层制度设计

目前涉地司法处置、资产处置国家层面制度仅有原则性规定,建议从立法层面进一步完善土地司法转让、资产处置的制度设计。比如明确涉地司法处置前,法院应与规划、国土、税务等相关行政部门沟通,建立联席会议制度。

制定出让金、租金和资本金缴纳标准

各地区在处置土地时没有统一标准,从而导致同一块土地因处置方式的不同,其资产额的界定大相径庭。对此,应制定出让金、租金和资本金等的收取标准。

明确改制土地资产应包含非经营性资产

企业改制处置经营性资产时,也应对企业的非经营性资产进行妥善处置,可以将部分资产处置给企业的上级国有控股公司或资产管理部门,明确其作为土地使用权人管理该部分资产。

规范资产处置中土地价格评估工作

土地评估机构要严格遵循法律法规,按照国家规定的技术标准,根据企业类型、处置方式及权利状况,科学选择评估方法和相关参数,合理确定估价结果并出具规范的土地估价报告。在规范土地价格评估工作中,对由于自身水平、违反规定执业或弄虚作假出具报告给委托方或有关权利人造成重大损失,造成不良影响的,对于土地估价师,要取消其土地估价师注册资格;对于机构,取消其土地评估注册资格。

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