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国土资源执法监督方式详解

2018-04-03 09:09:21    来源: 中国国土资源报    作者:李晓文 陈浩

多年的执法实践,形成了巡查、卫片检查、案件挂牌督办和公开通报等好做法、好手段,《国土资源执法监督规定》(以下简称《规定》)将这些行之有效的执法方式在部门规章中予以明确,提高效力。

国土资源执法巡查

国土资源执法巡查是指通过巡回检查的方式,及时发现国土资源违法行为,依法予以制止和报告的工作制度。巡查的目的是及时发现国土资源违法行为,并采取措施,依法予以制止、报告和处置。巡查工作应当遵循依法、及时、有效的原则。“依法”是指巡查行为符合依法行政的要求;“及时”是指及时发现、及时报告、及时处置;“有效”是指将国土资源违法行为遏制在萌芽状态,防止违法事实形成或进一步扩大。

执法巡查是履行执法监督职责的一种重要方式。1999年原国土资源部组建之初,就下发通知,要求在工作中实行执法动态巡查责任制,此后在很多文件中进行了强调。2009年9月19日,部下发《国土资源部关于印发〈国土资源执法监察巡查工作规范(试行)〉的通知》(国土资发〔2009〕127号),对执法巡查制度作出了具体规定,分别在第五条、第六条、第七条、第八条规定了省(区、市)、市(地、州)、县(市、区)国土资源主管部门和乡(镇)国土资源所四级的巡查职责。《规定》第二十一条进一步明确了市、县国土资源主管部门应当建立执法巡查制度,制订巡查工作计划,组织开展巡查活动,及时发现、报告和依法制止国土资源违法行为。同时对制止无效的情形,在第三十一条履职情形条款进一步作出报告的具体规定。

土地矿产卫片执法监督检查

土地矿产卫片执法监督检查(简称卫片检查),是依据卫片对一个行政区域开展执法检查,通过对卫片所反映的土地利用情况发生变化的地块和矿产资源勘查开采监测情况逐一进行核查,掌握该行政区域的新增建设用地和矿产资源勘查开采情况,发现和查处违法用地行为和违法勘查开采矿产资源行为。根据全面检查的结果,对一个地区的土地管理秩序进行评估,进而依据《违反土地管理规定行为处分办法》(15号令),对土地管理秩序混乱,达到有关规定标准的地方人民政府主要负责同志和其他负责同志给予处分。与传统的执法方式相比,利用遥感监测技术开展土地、矿产执法监督检查具有客观性、全面性的特点。

2010年2月12日出台的《国土资源部关于印发〈土地矿产卫片执法检查工作规范(试行)〉的通知》(国土资发〔2010〕21号)对卫片检查工作作出了具体规范。自2009年度开展全覆盖卫片检查以来,以后的每个年度都在全国部署开展了卫片检查工作。近两年,还结合年度卫片检查开展了全天候遥感监测工作,进一步加强日常执法监管。《规定》第二十二条对卫片检查作出了规定:国土资源部在全国部署开展土地矿产卫片执法监督检查。省级国土资源主管部门按照国土资源部的统一部署,组织所辖行政区域内的市、县国土资源主管部门开展土地矿产卫片执法监督检查,并向国土资源部报告结果。

案件挂牌督办和公开通报制度

挂牌督办,是指部对重大、典型国土资源领域违法违规案件的办理提出明确要求,公开督促省级国土资源主管部门限期办理,并向社会公开办理结果,接受社会监督的一种行政措施。

公开通报,是指部将部级直接查处、挂牌督办或以其他方式督促地方国土资源主管部门查处到位的重大、典型国土资源领域违法违规案情和处理结果向社会公开通告,并接受社会监督的一种行政措施。

2011年1月14日出台的《国土资源部办公厅关于印发〈国土资源领域违法违规案件公开通报和挂牌督办办法〉的通知》(国土资厅发〔2011〕4号)对案件公开通报和挂牌督办作了具体规定。

案件挂牌督办和公开通报是国土资源执法监督工作一直坚持的一项工作制度。《规定》第二十三条对案件挂牌督办和公开通报的实施主体、挂牌督办的案件条件作出进一步规定:省级以上国土资源主管部门实行国土资源违法案件挂牌督办和公开通报制度。符合下列条件之一的违法案件可以挂牌督办:(一)公众反映强烈,影响社会稳定的;(二)给国家、人民群众利益造成重大损害的;(三)造成耕地大量破坏,或者非法采出矿产品价值数额巨大的;(四)其他需要挂牌督办的。省级以上国土资源主管部门应当将重大典型案件和挂牌督办案件的案情、处理结果向社会公开通报。

内部督办制度

内部督办制度,是对不按照上级国土资源主管部门的要求及时查处交办案件的情形,上级国土资源主管部门要通过责令当面汇报、派员实地督办、在一定范围内书面通报督办和在新闻媒体上披露公开挂牌督办等方式进行督办的制度。

2008年9月5日出台的《国土资源部关于建立健全土地执法监管长效机制的通知》(国土资发〔2008〕173 号)对内部督办制度作了具体规定。《规定》第二十四条对国土资源主管部门内部不同层级的案件督办工作作出进一步规定:对上级部门交办的案件,下级拖延办理的,上级部门可以发出督办通知,责令限期办理;必要时,可以派员督办或者挂牌督办。

科技执法方式

国土资源信息化、科技化是推进国土资源管理现代化的重要途径,信息化、科技化建设为提升国土资源执法效能、强化执法监管提供了手段。多年执法工作实践证明,只有创新执法手段,走科技执法的道路,才能不断提升对违法行为及时发现和有效处置的能力。各地在执法实践中主动探索,自觉运用无人机、视频监控、在线巡查等现代科技手段,为执法监督工作装上了“千里眼”“顺风耳”,将大量违法行为及时遏制在萌芽状态,执法履职公信力得到了大幅度的提升。

《国土资源部关于进一步加强和改进执法监察工作的意见》(国土资规〔2017〕3号)对提升科技执法水平作了规定。《规定》进一步明确了科技执法方式。考虑到现实中执法人员少、执法车辆有限等客观因素,不少地方已开展了政府购买服务,开展第三方巡查的有益探索,同时也充分考虑到科技发展对执法带来的变革因素,《规定》第四条规定:县级以上国土资源主管部门应当强化遥感监测、视频监控等科技和信息化手段的应用,也可以通过购买社会服务等方式,发挥现代科技对执法监督工作的支撑作用,提升执法监督效能。

司法衔接与外部协作制度

《规定》第八条对国土资源主管部门与公检法协作配合的工作方式作出规定。县级以上国土资源主管部门应当加强与人民法院、人民检察院和公安机关的沟通和协作,依法配合有关机关查处涉嫌国土资源犯罪的行为。

《国土资源部关于建立健全土地执法监管长效机制的通知》(国土资发〔2008〕173号)和《国土资源部关于健全完善矿产资源勘查开采监督管理和执法监察长效制的通知》(国土资发〔2009〕148号)要求建立违法案件联合制止、查处和协作配合等方面的制度。《国土资源部 最高人民检察院 公安部关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》(国土资发〔2008〕203号)、《最高人民法院 最高人民检察院 公安部 国土资源部关于在查处国土资源违法犯罪工作中加强协作配合的若干意见》(国土资发〔2008〕204号)对涉嫌国土资源犯罪案件的移送范围、程序、查处工作联席会议、信息通报、协作配合等工作均已作出了具体的规定。

监察专员、信息员制度

《规定》第十七条、第十八条对发挥社会监督作用,聘请监察专员、信息员作出了规定。为发挥民主党派、全国工商联和无党派人士民主监督作用,落实《中国共产党统一战线工作条例(试行)》中关于“担任司法机关和政府部门的特约人员参加相关监督检查工作”的要求,部先后于1999年、2005年、2009年、2015年聘任过四届监察专员。地方国土资源主管部门也聘任过监察专员。为此,《规定》第十七条明确:县级以上国土资源主管部门可以组织特邀国土资源监察专员参与国土资源执法监督活动,为国土资源执法监督工作提供意见和建议。

《国土资源部关于建立健全土地执法监管长效机制的通知》(国土资发〔2008〕173号)要求建立健全乡(镇)、村执法监督信息员、协管员制度,完善社会监督机制。聘请国土资源管理协管员、信息员,通过社会共同参与来加强国土资源执法监督工作,是基层一个普遍做法。据统计,全国国土资源系统共聘任协管员、信息员共计38万人。为此,《规定》第十八条明确:市、县国土资源主管部门可以根据工作需要,聘任信息员、协管员,收集国土资源违法行为信息,协助及时发现国土资源违法行为。

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