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五起诉国土资源部“第一案”的辨析与启示

2018-01-23 09:51:00    来源: 中国国土资源报    作者:莫晓辉 杨浩然

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近年来,国土资源领域行政复议和行政应诉案件呈“攀岩式”上升态势。2017年,国土资源部共收到行政诉讼案件739件,比去年增长17.5%,平均每周开庭14.2个,异地应诉遍及21个省(区、市)、39个法院。

国土资源部积极履行法定行政应诉职责,在国务院部门中首个出台专门规范行政应诉的部门规章《国土资源行政应诉规定》,落实了“谁作为、谁应诉”的职责分工,行政应诉工作真正成为业务工作的有机组成部分。在国土资源部机关,各专业领域的业务骨干开始更多地接触到了具体行政行为引发的诉讼事项,一些司局领导还亲自出庭应诉,亲历法庭质证答辩的全过程,从而感受到行政相对人对行政机关的期待要求之切、司法机关对行政机关的审查监督之严,提升了法治国土建设的自觉性和紧迫性。

岁末年初,回顾刚刚过去的2017年,国土资源部行政应诉工作的一个显著特点就是出现了许多新类型的诉讼案件。有些案件,对于国土资源部而言,还是第一次遇到。为此,本期特邀参与国土资源部行政应诉工作的相关人士,讲述这些个“第一案”,从法院裁判要旨中分析梳理司法标准,研究提出完善执法的建议,以期推动国土资源领域行政应诉工作的规范化和专业水平不断提升,让人民群众在每一件行政复议和行政应诉案件中感受到公平正义。

2017年6月7日,某公司不服国土资源部划定矿区范围批复案在北京市一中院开庭,国土资源部有关司局负责人出庭应诉。同时,国土资源部组织机关干部旁听了庭审。图为庭审现场。

      2017年6月7日,某公司不服国土资源部划定矿区范围批复案在北京市一中院开庭,国土资源部有关司局负责人出庭应诉。同时,国土资源部组织机关干部旁听了庭审。图为庭审现场。

规范性文件附带审查对“红头文件”管理提出更高要求

——不服国土资源部未及时清理规范性文件并申请行政赔偿案

【基本案情】

原告赣州某公司因划拨土地占用及赔偿事宜与会昌县人民政府发生争议,原告不服会昌县政府作出的赔偿决定,诉至赣州市中级人民法院。赣州市中院引用国土资源部《关于对涉及国有划拨土地使用权处置有关问题紧急请示的批复》(国土资函〔2001〕407号,简称407号批复),对涉案土地财产归属进行认定,未支持原告赔偿请求。原告认为407号批复的规定与《物权法》的规定相抵触,国土资源部在《物权法》施行后未及时清理407号批复,导致赣州市中院作出不予赔偿判决,造成原告经济损失。故此,原告在向国土资源部申请国家赔偿、国土资源部作出不予赔偿决定后,于2016年11月21日诉至法院,请求法院判令国土资源部赔偿原告经济损失3.3亿元。

法院经审查后认为,《国家赔偿法》第三条、第四条明确列举了行政赔偿范围;《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》作了补充规定,明确《国家赔偿法》第四条规定的“其他违法行为”包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的,给公民、法人或者其他组织造成损害的,违反行政职责的行为。本案原告主张行政赔偿的违法行为系国土资源部制定、公布、未及时废止407批复的行为,根据现行法律规定,法院不受理单独提起的规范性文件审查之诉,原告基于国土资源部规范性文件的制定、公布、废止行为提起的行政赔偿之诉亦不属于行政赔偿诉讼的受案范围。赣州市中院行政赔偿案件审理中的法律适用问题不属于本案的审查范围,故此,法院裁定驳回原告赔偿起诉。

【启示】

根据《行政诉讼法》第五十三条的规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。规范性文件俗称“红头文件”,行政诉讼程序中法院对规范性文件的审查有两大特点,一是“不告不理”,二是“与行政行为一并审查”。按照一般理解,对规范性文件的审查,主要包括审查规范性文件的内容和制定程序是否合法。

新修订的《行政诉讼法》确立了规章以下的规范性文件附带性审查制度,意味着规范性文件的制定、公布及清理均可能纳入审查范畴,只是出于司法权对行政权的充分尊重,司法机关一般不直接审查规范性文件的合法性,也不会因规范性文件法律依据不足直接将其撤销。但这项法律制度对行政机关依法行政和管住管好“红头文件”提出了更高要求,规范性文件的合法性审查将越来越多地进入司法审查领域。2017年初,国土资源部公布《国土资源规范性文件管理规定》(国土资源部令第70号),标志着国土资源部规范性文件纳入了法治化轨道。《国土资源行政应诉规定》(国土资源部令第71号)明确规定在行政应诉中“发现该规范性文件与法律法规规章的规定相抵触的,应当及时停止执行该规范性文件或者相关规定,并向社会公布”,探索建立了行政应诉与规范性文件清理相衔接的制度,确立了国土资源部规范性文件“自我革命”与“外部审查”相结合的管理模式。

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