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“你问我答”读懂行政公益诉讼

2018-01-15 09:09:50    来源: 中国国土资源报    作者:周剑武

开 栏 的 话

国土资源执法监察工作涉及公共利益众多,是行政公益诉讼较为集中的领域。在2015年7月~2017年7月最高人民检察院开展公益诉讼试点期间,13个试点地区的市、县国土资源主管部门共收到涉及国土资源执法监察工作的检察建议书938份。2017年7月公益诉讼制度的正式实施,对国土资源执法人员依法履行职责、正确应对行政公益诉讼的能力提出了更高要求。

为了帮助各级国土资源执法工作人员更好地理解和执行相关规定,研究解决公益诉讼中的实际问题,本报法制版特开设“行政公益诉讼释疑”专栏,邀请国土资源部执法监察局针对行政公益诉讼所涉及的各类问题进行实务指导。今天推出第一期,介绍行政公益诉讼的基本概念与制度。

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什么是行政公益诉讼?

根据《行政诉讼法》第二十五条第四款的规定,行政公益诉讼是指人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害,向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责,行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼的制度。

国土资源执法监察部门,主要是在生态环境、资源保护领域不履职、履职不到位和违法履职,导致国家和社会公共利益受到侵害时,容易被提起行政公益诉讼。

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工作发展历程是什么?

为加强对国家利益或者社会公共利益的保护,强化对行政违法行为的监督,2014年10月23日,十八届四中全会要求:“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”,最高人民检察院和最高人民法院共同牵头探索建立公益诉讼制度。

2015年5月5日,中央全面深化改革领导小组第12次会议审议通过《检察机关提起公益诉讼试点方案》,2015年7月1日,十二届人大常委会第十五次会议审议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,2015年7月2日,最高人民检察院召开新闻发布会,发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》,在13个试点地区开展为期两年的试点工作,正式拉开公益诉讼的序幕。2015年12月16日,最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》,2016年2月22日,最高人民法院审判委员会第1679次会议通过《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》,2017年5月23日,中央深改小组审议通过《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》。

经过两年试点,2017年6月27日,十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过关于修改民事诉讼法、行政诉讼法的决定,“检察机关提起公益诉讼”正式写入行政诉讼法,自2017年7月1日起实施,标志着公益诉讼制度在全国正式全面施行。

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人民检察院对行政机关提起行政公益诉讼和对渎职犯罪提起公诉的区别和联系是什么?

人民检察院对行政机关不作为或者乱作为提起行政公益诉讼和对渎职犯罪提起公诉之间存在以下区别和联系:

两者的区别:人民检察院对行政机关不作为或者乱作为提起行政公益诉讼不同于对渎职犯罪提起公诉的刑事诉讼活动。行政公益诉讼所针对的是尚未构成刑事犯罪的行政违法行为,更多的是乱作为、不作为,人民检察院先通过诉前程序制发检察建议书,要求行政机关纠正。对于在诉前程序中行政机关未纠正的,国家利益或者社会公共利益仍处于受损害的情况下,人民检察院依法提起行政公益诉讼。而对渎职犯罪提起公诉是指监察委员会(原为人民检察院反渎职侵权部门)依法查办国家机关工作人员涉嫌玩忽职守、滥用职权等渎职犯罪案件后,经人民检察院审查起诉部门审查,符合法定起诉条件后,由人民检察院依法向人民法院提起公诉追究行政机关工作人员刑事责任的刑事诉讼活动。

两者的联系:一方面,如果对行政公益诉讼所针对的这类违法行为置之不理、任其发展,极有可能使一些苗头性问题演变为被提起公诉的渎职犯罪;另一方面,行政公益诉讼活动已成为人民检察院发现国家机关工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等犯罪线索的渠道之一,在《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第三十一条,第三十四条规定了双向线索移送机制,即人民检察院民事行政检察部门在办理行政公益诉讼案件过程中,发现国家工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪线索的,应当及时移送职务犯罪侦查部门;发现其他刑事犯罪线索的,应当及时移送侦查监督部门。

法条链接:《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》

第三十一条 人民检察院各业务部门在履行职责中,发现可能属于行政公益诉讼案件范围的案件线索,应当将有关材料移送民事行政检察部门。

第三十四条 民事行政检察部门在办理行政公益诉讼案件过程中,发现国家工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪线索的,应当及时移送职务犯罪侦查部门;发现其他刑事犯罪线索的,应当及时移送侦查监督部门。

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行政公益诉讼和国家机关工作人员违纪责任之间有何关系?

行政公益诉讼所针对的行政机关不作为、乱作为,已经人民法院的生效裁判认定,可能成为纪检监察部门追究行政机关工作人员渎职失职党纪政纪责任的依据。

根据安徽省检察机关的试点实践,如果在办理行政公益诉讼案件中,发现相关人员涉嫌违法违纪线索,检察机关与纪检监察部门对接,追究相关人员的违纪责任。

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行政公益诉讼包括几个阶段?

行政公益诉讼包括两个程序阶段:一是诉前程序。人民检察院为达到保护国家利益或者社会公共利益免遭损害的目的,向行政机关制发检察建议书,要求行政机关履行职责或者纠正违法行为。二是诉讼程序。行政机关在诉前程序不依法履行职责的,由人民检察院向人民法院提起行政公益诉讼。

诉前程序是诉讼程序的必经阶段,没经过诉前程序人民检察院不能对行政机关提起行政公益诉讼。

法条链接:《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》

第四十条 在提起行政公益诉讼之前,人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复人民检察院。

第四十一条 经过诉前程序,行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的,人民检察院可以提起行政公益诉讼。

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人民检察院行政公益诉讼线索来源有哪些?

《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第三十一条规定“人民检察院各业务部门在履行职责中发现”系公益诉讼案件线索来源,但该条规定并非限制性规定,即公益诉讼线索不限于人民检察院各业务部门在履行职责中发现。通过梳理新闻媒体关于行政公益诉讼的报道及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定,总结出检察机关公益诉讼线索主要集中于影响本地区群众生产生活、社会反映强烈的问题,具体来说有四个渠道:

(1)人民检察院在履行批准逮捕、审查起诉、控告检察等职责中,发现行政公益诉讼案件线索;

(2)从新闻媒体报道中发现;

(3)通过两法衔接机制,检查行政执法卷宗发现;

(4)群众举报发现等。

法条链接:《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》

第三十一条 人民检察院各业务部门在履行职责中,发现可能属于行政公益诉讼案件范围的案件线索,应当将有关材料移送民事行政检察部门。

案例链接:从职务犯罪案件中发现行政公益诉讼线索

2014年4月,滁州市委书记江山被纪委立案调查。当年9月,安徽省检察院对其立案侦查。检察院发现,在江山的干预协调下,滁州市城乡规划部门3次向其颁发了共736亩土地的建设用地规划许可证,造成琅琊山风景名胜区山体植被、生态环境被严重破坏。检察院向市城乡规划局发出检察建议书,要求其依法纠正违法行为。

2016年10月13日,安徽省金寨县检察院因县商务和粮食局、县财政局不依法履行职责,向县法院提起行政公益诉讼。这起安徽首例同时起诉两个行政机关的案例,就是在当地检察院办理原金寨县商务局副局长聂某滥用职权、受贿、贪污案中发现的线索。

(作者单位:国土资源部执法监察局)

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