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生物安全,敲响守护人与自然的警钟

2020-03-02 11:33:07    来源: 中国自然资源报    作者:陈舒

新冠肺炎疫情肆虐下的春天,反思与改变,伴随万物复苏的脚步按下了“快进键”。

2月14日,习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议时强调,要把生物安全纳入国家安全体系,系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设,全面提高国家生物安全治理能力。

“生物安全”提档升级至国家安全战略高度,备受各界瞩目。

什么是生物安全?我们正面临哪些生物安全的挑战?我国生物安全治理聚焦哪些领域,如何发力?

我国生物安全形势日趋严峻

电影《极度恐慌》以埃博拉病毒为原型,讲述病毒经宿主猴子在人类世界暴发的故事,让许多人记忆犹新。这场人类与病毒的恶战,打开了公众认知生物安全的冰山一角。

对于许多人而言,“生物安全”似乎是陌生而又遥远的科学术语。事实上,走出光影世界,现实中它无处不在,并且与每个人的生存和发展紧密相连。

“生物安全是国家和民族安全的重要内容,也是构建人类命运共同体必须要面对的问题。”2月17日,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文接受记者采访时表示,生物安全是指与生物有关的因子对国家社会、经济、公共健康与生态环境所产生的危害或潜在风险。

“‘生物安全’的提出,源于现代生物技术的高速发展对生态环境、人体健康造成潜在威胁,需要对其采取一系列措施加以防范。”西南政法大学副教授冯子轩介绍,“近年来,生物安全日益受到世界各国的重视,特别是基因编辑、合成生物学等颠覆性生物技术的迅猛发展,使世界生物安全形势愈加严峻。”

事实上,因生物因素带来的安全危害由来已久。自农耕社会以来,瘟疫与灾荒一直是人类社会发展的梦魇。步入现代社会,对生物安全的关注最早可追溯到20世纪70年代。1975年,在美国加州举行的Asilomar国际会议,讨论重组DNA的生物安全问题,标志着人类正式关注生物的安全性。

此后,各国开始着手制定有关生物安全的管理条例和法规,生物安全概念的内涵也不断在扩展。转基因生物体的实验研究、生物多样性保护、外来物种入侵、动植物疫情、生物遗传资源和人类遗传资源的流失、新突发传染病、实验室生物安全、生物恐怖袭击、生物技术谬用等等,均涵盖其中。

非洲猪瘟引起的肉价飞涨,一日三餐涉及的转基因水稻、蔬菜,外来物种水葫芦、松材线虫入侵导致的生态失衡、动植物死亡,口腹之欲下一餐“野味”带来的疫情,实验室正在开展的新冠肺炎病毒终结疫苗研制……这些耳熟能详的事物,都与生物安全密切相关。

然而,作为世界生物多样性最丰富的国家之一,随着经济全球化的加剧和国际交流的增多,我国面临的生物安全形势日趋严峻。

公开报道显示,我国几乎所有的生态系统均遭受到入侵,已确认外来入侵物种544种;生物多样性下降趋势没有得到有效遏制,资源过度利用、工程建设以及气候变化影响着物种生存和生物资源的可持续利用,生物物种流失严重的形势没有得到根本改变。

与此同时,物种濒危程度加剧,野生高等植物濒危比例达15%~20%,223种脊椎动物面临灭绝,约44%的野生动物呈数量下降趋势。野生动物疫病、林业入侵生物、林业遗传资源、转基因生物的风险因子,涉及面广、主体多、安全隐患潜伏期长,危害尤为长远。

此外,越来越多的传染病,特别是新发传染病,不断突破野生动物宿主屏障,对公共安全构成威胁。

有研究显示,近30年来,人类新发和再发传染病中70%主要为人兽共患病,如鼠疫、SARS、高致病性禽流感等等。此次新冠肺炎疫情中,因滥食野味给人们带来的教训,再次敲响了生物安全的警钟。

立法,为生物安全立梁架柱

国际社会对生物安全的保护十分重视,1992年召开联合国环境与发展大会后,制定了包括生物安全在内的《21世纪议程》和《生物多样性公约》。作为生物多样性公约的成员国,我国一直为履行国际责任,更好地行使国际法律权利付诸行动。

目前,我国与生物安全有关的法律法规主要有《食品安全法》《种子法》《农产品质量安全法》《传染病防治法》《检验检疫法》《海关法》《突发事件应对法》《森林法》《草原法》《野生动物保护法》《中华人民共和国进出口商品检验法》及其实施条例、《中华人民共和国进出境动植物检疫法》及其实施条例、《自然保护区条例》《野生植物保护条例》《农业转基因生物安全管理条例》等。

“总的来看,这些立法都属于生物安全相关的立法或者属于生物安全保护子领域的专门立法,相互之间缺乏有机协调,实施起来难免出现立法空白、立法冲突、体制不衔接和法律实施效能不高等问题。”常纪文指出。

此次疫情更加凸显了保障生物安全的重要性。当下,推动一部具有基础性、综合性的“生物安全法”出台成为迫切之需。

2019年,我国正式启动生物安全法立法进程,全国人大常委会于当年10 月 21日对《生物安全法(草案)》进行初次审议,目前即将进入二审。该草案开宗明义明确了维护国家生物安全是总体要求,保障人民生命健康是根本目的,将保护生物资源、促进生物技术健康发展、防范生物威胁作为主要任务。若如期通过,将对我国保护生物安全起到指引性和规范性的作用。

然而,生物安全涉及面广,要处理多方面的关系。对于这部法律制定中的重点和难点,冯子轩直言不讳:“一方面是如何做到‘顶天立地’。‘顶天’,就是要站在国家安全战略的角度谋定全局;‘立地’指要整合现有制度体系,查漏补缺,重点构建事前的风险预防机制,事中的全程监管机制、事后的责任追究机制。这其中,风险预防与沟通机制特别重要。”

“另一方面,生物安全法需统筹生物安全和生物产业发展两方面的要求,保障国家总体安全、维护公共卫生安全、促进经济社会健康运行。这其中,涉及安全与经济发展的平衡,需要在立法与执行中作出精准权衡。”

常纪文认为,生物安全法要处理好与专门立法的关系,一是与生物多样性立法的关系;二是与生态保护、生态平衡立法的关系,如以国家公园为主体的自然保护地体系的建设问题;三是与野生动植物立法的关系,如外来物种的引进如何规范问题等等。

作为与生物安全相关的立法,近期《野生动物保护法》的修改工作受到社会各界的高度关注。

2月24日,十三届全国人大常委会第十六次会议通过决定,全面禁止非法野生动物交易,革除滥食野生动物陋习,用更加严厉的立法维护公共卫生安全和生态安全。全国人大常委会法工委研究室主任臧铁伟表示,下一步,全国人大常委会将修改野生动物保护法、修改动物防疫法,积极推进生物安全法草案审议和修改完善。

有分析指出,此次全国人大常委会通过的决定,是旨在回应目前疫情下关于吃野味给人类带来疾病的立法动作,核心是保护人类,与《野生动物保护法》的核心保护野生动物是有区别的。接下来,《野生动物保护法》的修改,将会在规范内容上进一步明晰。

中国法学会行政法学研究会副秘书长、中国社会科学院法学研究所宪法与行政法研究室主任李洪雷接受采访时表示:“保护野生动物与保护人类二者之间具有密切联系。野生动物立法涉及野生动物的源头(猎捕或繁育)、运输、交易、利用等多个重要环节,既要重视对野生动物来源的合法性控制,也要重视野生动物流通环节的管控;既要强调对野生的动物保护,又要避免野生动物可能带来的公共卫生风险。”

他建议,将《野生动物保护法》的名称改为《野生动物保护与管理法》,以扩大其规范范围,确立野生动物普遍保护的理念。同时,引入公共卫生和健康的视角。比如,我们的邻居韩国就制定了《野生生物保护与管理法》。

以法为本,以道为常。当下立法之外,更重要的是公民法治意识的提高。

福建省自然资源厅法规处处长杨玉章认为,防止野生动物问题演变成公共卫生问题甚至生物安全问题,需要在法治的前提下,进一步完善工作机制,加强科普宣传。

“生态安全具有较强的科学性,提高公众生态安全法治意识是一个长期过程。当下,一方面急需提高各级领导干部的科学素养,在治理过程中贯彻生态安全法治理念,另一方面急需在学校教育中向学生普及相关知识。此外,还需要提高科研人员的法治意识,多开展科学界、法学界、社会学界等学科领域的交叉对话。”冯子轩建议。

生物安全治理能力亟待提高

历史长河奔腾不息,文明在激荡中进步发展。多少年来,人与自然在同一个生态圈里相互依存、共生共荣。近年来,人类开发建设与维护生物多样性的矛盾愈发突出,威胁着生物安全。“有些工程直接将自然保护区一分为二,人为破坏了生态系统的整体性,挡住了动物迁徙繁衍的通道。而种群的孤岛化,比直接捕猎野生动物影响更大、更深远。”在自然资源保护一线工作31年的贵州野生动植物管理站站长冉景丞道出了现状,“重视和开展生境、栖息地的保护修复尤为迫切。”

在冉景丞看来,“山水林田湖草”这个生命共同体中还应加入“城”的概念。“城”,即代表人。贵州自然保护区虽然很多,但面积小,像一颗颗珍珠散落在各地,被城市隔绝开来。维护生物多样性,让不同生态区的动物交流,需要建立生态廊道串联各个保护区,把生态系统和城市关联起来,充分沟通。

自然保护地体系的构建是国际社会高度重视的生物多样性保护策略,建立多种形式的自然保护地被认为是保护生物多样性的最佳方式。

我国经过60多年的努力,已经建立各类自然保护地1.18万处,保护着90.5%的陆地生态系统类型、85%的野生动植物种类、65%的高等植物群落;建成国家级陆生野生动物疫源疫病监测站742处;开展全国陆生野生动物、野生植物资源调查,基本摸清了野生动植物种群及其栖息地状况家底。

然而,我国的自然保护地仍然存在重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题。2019年6月26日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》提出,要建成中国特色的以国家公园为主体的自然保护地体系,推动各类自然保护地科学设置,建立自然生态系统保护的新体制新机制新模式,建设健康稳定高效的自然生态系统,为维护国家生态安全和实现经济社会可持续发展筑牢基石。

目前,国家公园体制试点正在稳步推进。全国共有10处国家公园体制试点,涉及青海、吉林、黑龙江、四川、陕西、甘肃、湖北、福建、浙江、湖南、云南、海南等12个省,总面积约22万平方公里。这些国家公园试点持续加大生态保护力度,分别启动了林(参)地清收还林、生态廊道建设、外来物种清除、茶山专项整治、裸露山体生态治理等工作。比如,东北虎豹国家公园将珲春、汪清、老爷岭等多个自然保护区连成一个大区域,自然保护地破碎化问题得到较好解决,自然生态系统原真性和完整性进一步提升,野生动物数量稳步增长。

与此同时,监督检查日趋严格。生态环境部、自然资源部等多部门组织的“绿盾”自然保护区监督检查专项行动持续开展了三年,共核查处理采石采砂、工矿用地、核心区及缓冲区旅游设施和水电设施等四类焦点问题8000多个。截至2019年5月,四类聚焦问题整改完成率超过70%;国家级自然保护区新增人类活动问题总数和面积实现“双下降”。

此外,还进行了大量迁地保护工作,建成囊括野生动植物资源、微生物资源、入侵生物标本资源、人类遗传资源和生物信息资源等生物特种资源库,开展预防和打击破坏野生动植物违法犯罪行动。这些举措,对维护国家生物安全发挥了积极作用。

除了上述与生物安全有着直接关系的探索,近年来多位专家学者还开始关注到生物安全与规划、生态修复等的关系。

“如果没有人类,自然界是不需要规划的。” 中国国土勘测规划院副总工程师邹晓云说,“空间规划的本质是人类自然权利的主张。人类是自然界的一员,和自然界的其他成员息息相关,所以空间规划不可能只是以人为本和以人为中心那么简单。相对于人类来说,自然界生物本身不需要特别的保护,人类如果能够在满足基本需求的基础上,尽量少占用自然资源,就是对其他生物最好的保护,也能给予它们安全的环境。”

邹晓云认为,首先,空间规划不是越大越好、越全越好,要针对人类的需求和行为范围,而不是将整个自然系统作为规划对象。实际上还有很多自然体,包括一些隐形的、进化中的、未发现的生物,是我们没有办法看见和理解的。其次,空间规划的重点不应该是设计性安排,而应该是为了解决问题,包括如何解决人的行为对自然生物体的伤害。第三,从对生物的保护看,空间规划应重点落在规范人类的行为和活动,设定人类利用和进入自然界的距离尺度。规范好人的行为,生物安全便得到了保障。

中国城市规划设计研究院副院长王凯认为,应在城市规划过程中,充分保留生态保护和生态修复的空间。前者这些年来在一些城市的实践里通过划定生态保护红线逐步得到重视,后者还在推进中。“深圳是在我国最早划定生态保护区的城市,当时叫生态绿线,占全域面积的一半,现在看来效果不错。另外,三亚、徐州、景德镇等城市也是通过城市的生态修复处理好了生物安全与规划的关系。”

中国城市和小城镇改革发展中心副研究员鲍家伟认为,人类只有遵循自然规律才能有效避免在开发利用自然上走弯路,“国土空间是人与自然和谐相处的重要载体,在保护上要统筹考虑各要素,构建生态廊道和生态网络,全方位、全地域、全过程开展国土空间保护修复,实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理。这是提高国家生物安全治理能力的应有之义,也是推动国土空间治理体系和治理能力现代化的必然要求。”

他山之石

美国:率先在生物安全领域立法,将生物安全问题视为国家安全战略的重要部分。2018年以来已发布《国家生物防御战略》《美国卫生安全国家行动计划》《国家卫生安全战略实施计划 2019~2022》,部署数百项跨部门跨机构的防控行动,致力做好预防、检测和应对突发公共卫生事件的准备。

英国:长期将公共卫生列为国家安全问题的优先事项。2018 年发布《英国国家生物安全战略》,首次将政府为保护国家及其利益免受重大生物风险损害而开展的各类工作结合在一起,明确如何在现有活动的基础上,进一步提升应对风险的能力。

欧盟:生物安全立法起步较晚,于1990年通过了3个生物安全法规,所有成员国执行统一的生物安全法规标准。在林业有害生物防治管理方面,制定严格的林业有害生物防治法律体系和管理措施;建立入侵物种监测网络和预警系统,共享信息;积极推动有关生物多样性、森林生态系统保护的双边、多边协议。

俄罗斯:出台涉及林业生物安全的政策,如《国家生物多样性保护战略》和《俄罗斯生物多样性保护国家行动计划》;在自然资源部下属的国家环保局内设置了“生物多样性保护处”,专门负责国家行动计划的落实。

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