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规划首都功能核心区未来

2020-01-21 10:09:59    来源: 中国自然资源报    作者: 焦思颖 周楚军

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2019年12月30日,《首都功能核心区控制性详细规划(街区层面)(2018年~2035年)》(草案)向社会公示,听取公众意见建议。

2017年9月,党中央、国务院批复的《北京城市总体规划(2016年~2035年)》提出:构建“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构,其中“一核”指首都功能核心区,由东城区和西城区两个行政区组成,总面积92.5平方公里,并被赋予了全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区,历史文化名城保护的重点地区,展示国家首都形象的重要窗口地区的战略定位。

看完北京市政府最新发布的《首都功能核心区控制性详细规划(街区层面)(2018年~2035年)》(草案),中国城市规划设计研究院院长杨保军想起了一首诗:

“坦坦荡荡,大大方方;巍巍峨峨,正正堂堂;雄雄纠纠,礴礴磅磅;轰轰烈烈,炜炜煌煌;国风浩浩,文彩泱泱;革命壮烈,历史悠长。”

这是郭沫若先生在中华人民共和国成立十周年,有感于首都建设在媒体刊发的诗。

杨保军说,在这一版规划中可以畅想未来首都功能核心区的景象,“我们国家是一个有着五千年文明传承的国家,要在规划中看出文明古国首都的样子;我们国家还是一个正在走向复兴的国家,更要在规划里体现出在这样坐标方位上的首都应有的样子。未来首都功能核心区的功能和形象,要与我国国力相适应,要能看出大国首都是什么样子。这一版规划,可以让我们看到一个国家在复兴征程上的光荣和梦想。”

1.同步推进

统一开展规划编制

2019年12月30日,北京市人民政府发布通知,《首都功能核心区控制性详细规划(街区层面)(2018年~2035年)》(草案)已经编制完成,规划草案于2019年12月30日至2020年1月28日向社会公示,听取公众意见建议。

北京城市规划学会理事长、教授级高级工程师邱跃认为,此次规划的一大亮点便是编制的体例,它的名称叫“首都功能核心区控制性详细规划(街区层面)”,但是又与一般的控规不一样,它包含一些分区的内容和总体的要求,它比控规高,比分区细。

由于两个区历史文化、资源禀赋、发展阶段类似,为了发挥规划引领作用,促进功能优化提升,将两个城区作为一个功能区统一开展规划编制工作。编制首都功能核心区控制性详细规划要落实建立国土空间规划管控体系的要求,重在落实新一版北京城市总体规划确定的规划目标,在东城区和西城区做出进一步细化安排。

未来的首都功能核心区将会是什么样?

在战略定位上,规划严格落实党中央、国务院批复的《北京城市总体规划(2016年~2035年)》对首都功能核心区的战略定位:首都功能核心区是全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区,是历史文化名城保护的重点地区,是展示国家首都形象的重要窗口地区。

对此,杨保军认为,此次规划最大的亮点是政治站位非常高,全面体现了党中央对北京规划的要求,尤其是与党的十九届四中全会提出的国家治理能力、治理体系现代化的精神相契合。

“具体来看,一是功能定位准确。这一次首都功能核心区的定位,就是国家的政治中心、文化中心和国际交往中心这三个功能的核心承载区。二是目标非常清晰。作为首都功能核心区,要创造优良的政务环境,这是首要的。还有以人民为中心,充分考虑老百姓的幸福感、安全感、获得感,强调突出人居环境的建设。同时,首都功能核心区独特的地方在于它是一座古都,是世界知名的历史文化名城,如何彰显出它的文化底蕴和魅力,把三者统一起来,规划作了相应的定位。”杨保军说。

邱跃将首都功能核心区总体的规划思路称为“五定”:第一,定位——战略定位;第二,定向——发展方向;第三,定量——严格控制建设总量;第四,定型——定空间形态、环境生态;第五,定相——塑造首都平缓开阔、壮美有序、古今交融、庄重大气的总体城市形象。

2.优化结构

为首都功能核心区提质减负

首都功能核心区将发展目标定为政务环境优良、文化魅力彰显、人居环境一流。如何实现这一宏伟的目标?

“针对这些目标,规划提出减量、减负、疏非(疏解非首都功能)、提质、铸魂等,这些既对接现在的问题,又瞄准未来的目标。”杨保军说。

对于首都功能核心区的规模与结构,规划提出调整优化用地结构:适度提高公共管理与公共服务用地比重,提高居住品质,改善人居环境。城市公共服务设施用地占规划区域总面积的比重由现状11.1%提高到12.2%。大幅提高公共空间规模和服务能力,公共空间面积占比由现状34.4%提高到38.9%。

同时,严格控制建设总量:统筹考虑资源环境承载能力,着力疏解非首都功能,优化提升首都功能,创造一流人居环境。严格控制建设总量,形成适宜的建设密度。科学利用地下空间,加强地上地下空间统筹利用。

对于首都功能核心区的空间布局,规划则提出要强化“两轴、一城、一环”的城市空间结构。

“两轴”指中轴线及长安街。中轴线以文化功能为主,展示传统文化精髓,体现现代文明魅力。长安街以国家行政、文化、国际交往功能为主,体现庄严、沉稳、厚重、大气的形象气质。

“一城”指北京老城。推动老城整体保护与复兴,建设承载中华优秀传统文化的代表地区。

“一环”指沿二环路的文化景观环线。建设展示历史人文景观和现代化首都风貌的公园环。

而对于未来首都功能核心区的城市形象,规划描绘了一幅磅礴大气的画卷:塑造平缓开阔、壮美有序、古今交融、庄重大气的总体城市形象。加强空间秩序管控与特色风貌塑造,延续古都历史格局,烘托两轴统领、四廓定界、平缓开阔、壮美有序的整体空间秩序。保护好传统文化基因,通过公共空间和建筑形态精细引导,形成凸显传统风貌基调的眺望景观、城市色彩与第五立面,绘就千年古都菁华、东方人居画卷。

这一城市形象如何塑造?

首先,将划定古都风貌保护区、古都风貌协调区和现代风貌控制区三类分区,对建筑风貌与公共空间进行差异化管控与引导,彰显首都风范、展现古都风韵。

其次,实施严格的建筑高度管控,凸显老城整体空间形态特征、展现舒朗壮美的空间秩序。

同时,强化特色风貌街巷塑造。加强街巷环境治理,形成具有不同时代特征和功能特点的特色风貌街巷。重点加强对街巷内各类环境要素的整体性、精细化、差异化管控,营造风貌特色突出、功能类型多样、空间形态丰富的特色街巷,描绘鲜活的生活图景。

最后,推动公共空间精细化与艺术化塑造。鼓励因地制宜建设尺度亲切、实用有趣、开放多元的公共空间,形成一批与古都风貌相协调、与公众需求相适应的公共活动场所,构建散发古风古韵、融入现代生活的公共空间体系。

3.以民为重

让民生获得足够保障

“这次首都功能核心区的规划,除了政务功能、历史文化保护以外,特别强调地区的民生工程和民生的改善。一方面要服务好中央的政务功能,另一方面要保护好历史文化,同时也要让百姓生活得到进一步的改善,能够让民生获得足够的保障。”京津冀协同发展专家咨询委员会专家李晓江说。

此次规划特别强调以人民为中心,构建优质均衡的公共服务体系。规划结合空间特征,把以人民为中心的发展思想落实落细,提出构建满足不同年龄段需求的设施服务体系,促进各类公共服务设施分时共享、内外联动,完善社区—街区—街道三级公共服务生活圈,优化公共服务设施配置标准,提升宜居水平。

对于“一老一小”需求,规划提出优先保障为老、为幼服务,增强设施灵活性。规划结合社区—街区—街道三级公共服务生活圈补充完善基层公共服务设施,满足居民特别是“一老一小”就近使用需求。规划贯彻“共建”“共享”理念,加大设施建设、管理和使用的统筹力度,鼓励混合设置,促进各类公共服务设施实现分时共享。通过建立公共服务设施内外联动、合作示范机制,鼓励优质教育资源、机构养老设施、医疗卫生服务设施在首都功能核心区外布局,提升优质资源均衡化水平。规划还研究了适合建成区和传统平房区空间特征与功能需求的公共服务设施配置标准和原则,鼓励基层公共服务设施小型化、分散化、综合化,为居民提供有特色、有内涵、有温度的现代化公共服务设施。

为了提升“老街坊”、老居民的获得感、幸福感与安全感,规划明确要持续推进人居环境水平的改善,让包括平房区和老旧小区在内的居住空间成为环境优美、整洁有序、设施完备、邻里和谐的美丽家园。规划提出完善平房院落储藏、厨房、卫浴、采光、晾晒、停车、绿化等功能,提高基础设施现代化水平。加强平房区公房产权管理,逐步推动申请式退租,改善居住条件。建立可持续的维护更新机制,鼓励社会力量参与保护更新,引导功能有机更替、居民和谐共处,让“老街坊”过上现代生活。

此外,规划还坚持以新发展理念引领高质量发展,对标国内、国际领先水平,针对交通、市政、安全和智慧城市建设存在的不足和差距,标本兼治、综合施策,保障城市高效、安全、智慧化运行。

李晓江注意到,此次规划的一个特点就是所有的基础设施、公共服务、城市环境,包括功能的调整,不止是在一个部分范围布局,而是将整个东、西城区92.5平方公里的32个街道进一步细分成183个街区。这样每个街区平均面积0.5平方公里左右,这就是生活街区的概念,把所有的安排、所有的管控要求落实到街区。

“这样做能让老百姓在自己生活的周边环境中感受到首都功能核心区的功能调整、环境改善、文化保护等实实在在的成果,让老百姓有获得感。”李晓江说。

4.“保”字当头

让历史与现代交相辉映

北京老城是中华文明源远流长的伟大见证,是北京建设世界文化名城、全国文化中心最重要的载体与根基。

北京老城被梁思成先生誉为“都市计划的无比杰作”。他曾在《北京——都市计划的无比杰作》中称赞:“北京是在全盘的处理上,完整地表现出伟大的中国民族建筑的传统手法和在都市计划方面的智慧与气魄。”北京老城的营造体现了中国古人的哲学思想,体现了中国传统礼乐文化,是中国古代营城智慧的集中展现。大国首都如何将历史和传统留存下来?首都功能核心区的规划对此进行了特别的设计和谋划。

规划围绕老城核心价值的保护与传承,坚持“老城不能再拆”的保护理念,“保”字当头,不断强化遗产的真实性、完整性保护,最大限度留住历史印记,不断提高历史文化遗产的合理利用与展示水平,推动北京老城彰显传统文化和现代文明相互交融、历史文脉与时代新风交相辉映的独特魅力。

“北京城特有的优点主要是具有计划性的城市的整体。那宏伟而庄严的布局,在处理空间和分配重点上创造出卓越的风格,同时也安排了合理而有秩序的街道系统,而不仅在它内部许多个别建筑物的历史意义与艺术的表现。”对于北京的整体格局,梁思成曾这样强调。

此次规划将老城空间格局的核心构成,即两轴、四重城廓、棋盘路网、六海八水、九坛八庙作为整体进行保护。

首都功能核心区将重点保护两轴,统领整体空间秩序。扎实推进中轴线遗产保护,营造良好遗产环境,全面烘托中轴线作为城市骨架的统领作用。中轴线以文化功能为主,展示传统文化精髓,体现现代文明魅力。长安街以国家行政、文化、国际交往功能为主,体现庄严、沉稳、厚重、大气的形象气质。

首都功能核心区还将重点保护格局,强化老城空间的整体性。规划依托城址遗存、棋盘路网、历史水系、九坛八庙的保护,延续古都历史格局。结合城址遗存保护、历史水系恢复、绿化空间建设,勾勒清晰可辨的紫禁城、皇城、内城、外城四重城廓,强化老城历代城址格局。通过对四横两纵城市干道的林荫化改造,强化老城棋盘式道路网格局。推动历史水系恢复与滨水空间建设,营造六海映日月、八水绕京华的水系格局。

规划以高品质公共空间为依托,加强各类历史文化资源系统整合,为公众提供历史寻踪、文化探访的特色体验,让历史文化活起来,让保护成果惠及更多人民群众。依托规划林荫道串接重要文化场所,展示老城特色文化空间。规划以西单北大街一线、平安大街、东单北大街一线、两广路四条规划林荫道为核心骨架,串联老城内重要的公共空间、历史节点和城市地标,形成集中展示老城文化、贴近百姓生活的文化空间。

“在内容上此次规划把名城保护的原则、理念、要求、措施和改善民生紧密地结合在一起,体现了‘在保护中发展,在发展中保护’的科学理念。”北京城市规划学会理事长邱跃说。

■延伸阅读

北京各区规划特色

朝阳:重点突出“文化、国际化、大尺度绿化”建设,结合土地综合整治,分级分类细化研究建设用地减量方式,积极探索内涵集约、高质量发展的新路径。

海淀:聚焦中关村科学城建设和“三山五园”地区的整治提升,开展城市双修(生态修复、城市修补),建立街镇责任规划师制度,创新城市治理手段。

丰台:突出南中轴对城市空间结构的统领作用,以增绿、减量、提质为重点任务,细化规划实施方案,探索建设空间和非建设空间全域统筹。

石景山:打造国家级产业转型发展示范区,通过创新治理方式,加强城市双修,推动城市存量有机更新。

大兴:结合农村土地制度改革试点工作,以集体建设用地减量提质为契机,推动实现国土空间全要素综合治理,以北京大兴国际机场和临空经济区建设为契机,推进区域协同发展。

顺义:依托北京市服务业扩大开放综合试点示范区建设,推动产业转型升级,细化研究集体产业用地腾退整理、村庄城镇化。

昌平:突出以回龙观、天通苑地区为代表的城乡综合治理,建立以区为主体,以镇街为基本单元,特定地区重点控制的规划实施统筹机制。

房山:突出历史文化资源保护与利用,以传统产业转型升级为示范,打造京保石发展轴的科技创新引擎。

门头沟:积极发挥两条文化带交汇的优势,着力推动废弃矿山的生态修复和产业绿色转型,从生态基础设施角度,构建综合生态安全评估体系。

平谷:以建设成为城市副中心后花园为目标,结合农业科技创新与特色休闲产业发展,推动产业整合与空间重构,突出生态保护和乡村振兴。

怀柔:突出生态保护和山区绿色发展,并结合科学城、国际会都的建设,从科学要素与科技人员需求角度进行研究,同时对小街区密路网的建设模式开展探索。

密云:突出大山林地、大水源地的生态景观格局,加强水源保护地及区域生态治理,建设“宜居宜业宜游”的“山水新城”。

延庆:依托冬奥、世园盛会的发展契机,构建以“健康乐活”“科技创意”“精致农艺”为核心的绿色高精尖产业体系,提升城乡品质和发展质量。

亦庄:紧密结合“三城一区”科技创新中心的建设,突出对高精尖产业要素的梳理,推动构建产业与城市功能融合发展的新型城区。

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