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广东:山林纠纷调处难题待解

2019-12-11 09:16:08    来源: 中国自然资源报    作者:祝桂峰

广东省是“七山一水二分田”的林业大省。

广东省是“七山一水二分田”的林业大省。

今年第一季度, 广东省为准确摸清家底,向21个地级市发出了《关于开展自然资源权属争议摸底调查及标图建库工作的通知》。结果显示,截至9月30日,全省积存各类自然资源权属争议案件达1万余宗,争议面积达240.57万亩。

“权属争议调处机构不健全、机制不完善、调处工作人员严重不足,是基层近年来权属争议案件久拖不结、越积越多的主要原因。”广东省自然资源厅确权登记处副处长邓焕清直言。

大量长期隐伏纠纷显露

广东省是“七山一水二分田”的林业大省,自新中国成立以来,全省的山林权属确权工作历经了土地改革、合作化、人民公社、“四固定”、林业“三定”等时期的变革调整,在分分合合中积存了大量的跨省、市、县和重信重访、越级上访的“三跨两访”的山林纠纷案件,情况非常复杂。

为此,广东省林业部门以解决涉林矛盾问题、化解山林纠纷历史积案、维护林农群众合法权益为工作思路,仅2018年度,全省就立案受理山林权属纠纷案件899宗。截至当年年底,共办结案件723宗、解决争议面积34.72万亩,立案受理办结率达80.4%;妥善处置了重大涉林矛盾信访案件675宗,面积7895亩。

2018年初,广东省各地林业部门对辖区内的山林纠纷问题组织开展横向到边、纵向到底的拉网式排查,全面摸清本地区山林纠纷积存案件情况。2月,省林业厅出台了《广东省跨区域林权争议调处工作操作规程》《山林纠纷历史积案化解行动方案》,努力化解一批历史案件;5月,印发《2018年广东省涉山林纠纷问题社会矛盾大化解专项行动工作方案》,切实维护社会和谐稳定;8月,按照“联防、联调、高效”的原则,分别召开粤东、粤西、粤北三个片区山林纠纷联调工作会议,共同维护边界和谐稳定;9月,赴清远、肇庆、茂名、云浮等重点林区开展“涉山林纠纷问题”社会矛盾大化解专项行动督导工作,进一步压实了工作责任;10月,分期举办了粤西和粤北片区林权争议调处工作业务培训班,共有309名县、乡、镇一线调处骨干参加了培训。

在此基础上,2018年广东省林业部门的办案力度日益加大。例如:办理乳源县侯某有的信访核查案,成功促使当地政府采取货币补偿45万元解决信访人漏划自留山19.8亩的问题,有效化解了重信重访了30多年的信访积案;在处理汕尾市内跨县山林纠纷案中,调查分析有理有据,处理意见合情合理依法,为当地连续处理两年多仍未找到突破口的工作组提供了关键决策意见,有效促成争议双方签订和解协议、成功销案;处理英德市政府历经三个回合行政裁决均败诉的连江口镇“景汉山”山林纠纷案,梳理了历次政府裁决和法院判决的来龙去脉,力排众议,对关键证据补充调查,提出的处理意见被英德市政府完整采纳,再次作出的行政裁决被上级政府行政复议决定、法院行政诉讼判决维持,实现了案结事了等等。

数据统计,近年来,广东省林业部门化解和有效稳控的“三跨两访”山林纠纷案件达137宗,先后办结山林纠纷案件44251宗,解决争议林地面积896.79万亩。

“随着机构调整和职能重新定位,各种纠纷矛盾也逐步明显。”广东省林业局林权争议调处处处长李秋明说:“特别是国家、省重点工程建设的推进,林地开发利用的扩大,以及林木林地价值的增长,大量长期隐伏但尚未激活的山林纠纷逐步突现出来,自然资源权属争议调处工作形势严峻,对调处工作提出了新的更高的要求。”

 正确处理好权属纠纷调处工作,事关人民群众切身利益。

 正确处理好权属纠纷调处工作,事关人民群众切身利益。

三方面制约调处有效展开

记者梳理发现,引发自然资源权属争议的原因诸多,存在权属不清、面积不准、界线不清、重复发证等情况。

究其原因,一方面,对于谁是自然资源的所有者和使用者不明确,双方当事人都提出权利主张,自称是所有者或使用者,却又没有确切的权属来源证明,引发自然资源权属争议,较为典型的有农村集体经济组织之间的土地所有权争议;另一方面,自然资源所有权或使用权有合法证明,虽然证明文件与实地一致,但实地面积与批准面积不符,因而引发双方争议,这种情况在征地中较为常见。此外,类似界线不清等情况在国有农(林)场与周边农村集体经济组织的土地争议中还较为普遍。

据了解,2018年10月机构改革以来,广东省原分散在国土、林业、水利、海洋等各职能部门的土地、山林、水资源、滩涂(包括内水河道滩涂、海岸滩涂)四大权属争议调处职能,大部分已统一划转整合到各级自然资源主管部门,在内设的确权登记处(科、股)加挂了“人民政府调处自然资源争议办公室”的牌子,这意味着今后无论是调处土地、山林、滩涂还是水资源纠纷,全省基本上实现“三统一”,即由自然资源一个部门统揽四大权属争议调处职能、统一履行调处职责、统一代拟行政裁决意见书报本级人民政府作出行政裁决。

如何实现各类自然资源权属争议调处工作的大融合?“制定四大权属争议调处程序,规范调处方式方法,是我们当前首要任务。”邓焕清表示,从市县机构改革的情况看,主要存在着3方面制约广东省调处工作有效开展的问题。

一是粤北四市以及肇庆市山林类权属争议调处职能没有划转,面临指导协调难题。据了解,韶关、梅州、河源、清远、肇庆五大林区市及所属县(市、区)的山林类权属争议调处职能,仍保留在林业主管部门。从广东标图建库成果上看,全省积存的山林类权属争议案件有3171宗,以上五大林区市的山林类权属争议案件就达2597宗,占全省山林类权属争议案件总量的81.89%。

二是职能划转后继续从事调处工作的人员占比低。据调查,除韶关等五大林区市山林类权属争议调处职能未转隶外,全省其他市县的四大权属争议(含韶关等五大林区市的土地、滩涂、水资源权属争议)调处职能已划转到自然资源主管部门,但基本上未做到人随事走,导致自然资源部门承担调处职能的科股室中曾经从事过各类权属争议调处工作的人员少之又少。

记者调查发现,机构改革前原在各部门从事四大权属争议的调处人员,大多是抽调乡镇或本机关临时调剂的事业编制人员,并没有参与机构改革,此类人员并未转隶;部分属公务员编制的原调处人员,由于转隶后轮岗等原因,继续从事调处工作的已是凤毛麟角。

三是四大权属争议调处工作由一个部门承担,案件多、队伍弱。据统计,广东省124个县(市、区)中,有98个县(市、区)积存着各类权属争议案件达上万宗,每个县平均达上百宗之多。据统计,机构改革后,上述98个县(市、区)自然资源部门承担调处工作的科股室,临时指定负责或兼职的调处工作人员293名,平均2.98个人/县。而这293名人员中曾从事或接触过调处工作的只有53人,平均0.54人/县。其余的大部分是自今年机构改革以来的新人,存在着专业不懂、业务不熟、办案能力严重不足的问题,以致调处工作处于停滞状态,积压着一批案件和矛盾纠纷。

特别是权属争议的调处牵涉面广,涉及的问题难由调处机构一家解决。如惠州市属某林场与河源市紫金县某村争议坪山山林权属案,双边政府分别为本方当事人确权发证、分别为本方当事人区划生态林,造成重复确权登记、重复发放生态林效益补偿金,导致国家资财的浪费。据悉,此类案件绝不仅此一宗,对于“一宗地两份钱”违规发放生态林效益补偿金的问题,已不是调处机构一家能解决的。

广东正在全省范围内进一步开展山林土地权属纠纷调研工作。

广东正在全省范围内进一步开展山林土地权属纠纷调研工作。

解决权属争议任重道远

“山林纠纷一直以来都是影响农村社会发展和稳定的重大问题。”李秋明说,发生山林纠纷少则几亩,多则几千亩、上万亩,无一不涉及整个村集体利益,争议双方人数众多,纠纷久拖不决常引发争山占林、滥伐林木的事件,处理不慎极易引发集体性上访,甚至会引发群体性械斗,造成人民生命财产损害和自然资源的严重损失。

事实上,调处工作是一项系统工程,涉及民法学、行政法学、林学、地形学、证据学以及林业历史、社情民意、政府意志。宗宗纠纷案件,无一例外伴随着群体性问题和农村集体集团利益。

调查中,基层调处干部普遍反映,调处纠纷必然与农民群众打交道,群众对人不对事,被谩骂、恐吓、围堵是常事,河源和平县、韶关仁化县曾发生调处干部在办公室被当事人殴打重伤住院等案件。调处业务的特殊性,导致优秀人才不愿进来,进来的想方设法出去,出不去的不安心工作,人员流动性大,以至于业务不熟、群众工作不愿意做,往往把小问题拖成大矛盾。因此,基层调处干部普遍面临着权威丧失、尊严缺失、安全无保障等问题。

广东省自然资源厅执法监督处处长陈镜亮认为,山林土地权属纠纷案件点多、量大、涉及人员广、情况复杂等原因,导致调处化解难;山林土地权属纠纷爆发会严重影响农村社会治安稳定和经济社会发展,对山林土地权属纠纷案件绝不能掉以轻心。

陈镜亮建议,要利用建立地方行政领导保护发展自然资源目标责任制这个平台,把山林土地权属争议调处工作纳入各级政府目标责任制范围,以此推动各地争议调处工作健康有序开展。

“调处机制不健全,挂设的调处机构留不住人。”邓焕清表示,调处工作缺乏专业队伍,已成为开展相关工作的短板。全省积存着各类权属争议案件的98个县(市、区),由其自然资源部门内设机构指定负责或兼职的调处人员有293名,表示曾从事或接触过调处工作的人员只有53人,仅占18.09%。

据了解,韶关等五大林区市机构改革之初,明确山林类权属争议调处职能划转自然资源部门。在林业部门三定方案内设机构和人员编制已落地后,又明确该职能仍归林业部门承担,而原林业调处人员已另行定职定岗,均不愿意重拾调处业务、重回调处岗位,导致林业部门重新搭建的临时调处工作组也无“老人”的局面。

公职律师邵海勇认为,尽管各地三定方案明确“自然资源主管部门统一领导和管理林业主管部门”,但韶关、梅州、河源、清远、肇庆五个地级以上市及其所属县(市、区)的实际情况却是自然资源、林业两大行政机关均同属政府组成部门。

邵海勇表示,山林纠纷发生地大多位于边远山区,远离市区且地域跨度大,处理力量薄弱,致使许多山林纠纷不能得到及时处理,以致纠纷案件越积越多,矛盾激化。

他认为,要坚持系统治理,健全完善调处机制建设,首先是要有一支专业调处队伍,其次是健全跨省联防机制、省内区域联调机制、部门合作机制和调解专家会审机制,以推动矛盾问题的解决。

广东金桥百信律师事务所合伙人律师、广东省自然资源厅法律顾问刘海辉表示,因机构改革,土地、山林、水资源、滩涂四大权属争议调处职能大部分已统一划转整合至各级自然资源主管部门,调处土地、山林等自然资源权属争议已成为各级自然资源主管部门的主要职责,面临争议类型多、案件数量多、分布区域广的自然资源权属争议,各级自然资源主管部门任重而道远。

刘海辉认为,在开展调处工作过程中,各级自然资源主管部门应坚守依法行政的原则,确保具体行政行为的合法性。在案件管辖方面,应注意跨行政区域土地、山林、水资源权属争议案件的管辖权,依法依规、做好协调,确定具有管辖权的部门。在案件受理方面,应注意调处申请是否符合《广东省土地权属纠纷处理条例》《广东省林木林地权属争议调解处理条例》《海域使用权争议调解处理办法》等法律法规所规定的受理条件,且应注意处理期限,如对于土地权属纠纷,审查是否符合受理条件是15日,对于山林权属纠纷,审查是否符合受理条件是30日。

刘海辉强调,在案件调查、调处方面,应注意现场调查勘验、组织调解等程序环节,应不少于2名调处人员参与制作勘验笔录、调解笔录等方面的规定,并要在相应的期限内完成各调处程序步骤。在案件作出行政裁决时,则要准确告知当事人救济途径及期限,尤其需要注意《行政复议法》第三十条关于行政复议前置的规定。

近年来,为先期解决基层调处机构新、人员新、业务新,不敢受理案件、不懂调处程序的问题,广东省自然资源厅通过编撰教材、举办网络视频培训、加大基层调处工作人员培训力度等,尽快培养一支了解权属历史、熟悉法律法规、善做群众工作、懂得调解处理的专业队伍。

广东厅有关负责人表示,当前权属纠纷调处工作面临的形势依然严峻、群众要求依然迫切、工作任务依然繁重、岗位责任依然重大。下一步工作要重点抓好以下方面:要充分认识到权属纠纷调处工作的重要性,避免因土地权属纠纷调处引发群众矛盾,加强沟通协调,依法依规做好山林土地权属纠纷调处工作;要在全省范围内进一步开展调研活动,把山林土地权属纠纷的危害、争议调处的难度、政策法规以及机构队伍建设的滞后等情况摸清摸准,解决一些实际问题;要深入推进山林土地权属纠纷调处制度建设,通过机制创新增强调处实际效果;要抱着积极主动的态度,细心耐心的方法,坚持政策性和灵活性相结合的原则,扎实做好权属纠纷调处工作。

广东厅透露,将对没有任何类型权属争议案件的17个县区以及深圳市9个区,予以函询确认零案件是否属实,明确瞒报不报的后果。对只有1~5宗案件的21个县区,加大督办力度,在依法依规的前提下,督促当地力争一年内办结清零。此外,还将以文件形式明确要求积存5宗(不含5宗)以上县区制定近、中、远期调处计划,按照先易后难的原则,采取领导包案、成立专班等方式,以每年妥善解决5~7宗的速度,推进本县区积存案件的逐步化解工作。

据悉,广东厅已做到了每宗权属争议案件均按争议对象、争议范围、争议面积“争议三要素”标绘在0.2米分辨率的高分影像图上,实现了全省自然资源权属争议案件明细一张表、权属争议区域分布一张图。

“今后,各地每办结一宗案件,均需向广东省自然资源厅报送结案材料,予以销案。实现全省各地积存案件数、立案办理数、结案数一本账,做实争议案件信息,真实掌握各地争议案件家底和办结情况。”陈镜亮说道。

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