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安徽:一江清水的“护”与“补”

2019-05-31 09:22:39    来源: 中国自然资源报    作者:洪曙光

核心提示

新安江是安徽省内第三大水系,也是浙江省最大的入境河流。但由于“一江跨两省”,新安江曾一度陷入同一流域难以得到统一管理的窘境,上游来水水质持续恶化,千岛湖水环境污染问题日趋加重。2012年起,皖浙两省联合开展了新安江流域上下游横向生态补偿两轮试点。结果显示,新安江上游水质为优,连年达到补偿标准,并带动下游水质与上游水质变化趋势保持一致。虽然成绩斐然,但记者调查发现,在试点深入推进过程中,新安江的治理也面临着来自资金、环保、发展等多方面的压力和困难。如何不断打造生态补偿机制的“长效版、拓展版、推广版”,考验着当地的自然资源等政府管理部门。

伫立在安徽省黄山市歙县深渡镇远眺,只见江面几艘游轮整装待发;放眼东南,一碧如洗的江水将凤凰岛紧紧环绕,岛上树木葱茏、百花盛开,白墙黛瓦的徽派民居格外醒目;远处山峦叠嶂,山间烟波缥缈,构成一幅春意盎然的生态水墨画卷。这就是新安江。

新安江发源于黄山市休宁县六股尖,是安徽省内仅次于长江、淮河的第三大水系,是钱塘江正源,也是浙江省最大的入境河流。新安江安徽段平均出境水量占千岛湖年均入库水量的60%以上,水质常年达到或优于地表水河流二类标准,是下游地区重要的战略水源地,是华东地区的生态安全屏障,也是目前全国水质最好的河流之一。

然而,新安江流域由于“一江跨两省”,一度陷入同一流域难以得到统一管理的窘境,多年来出现了上游来水水质的持续恶化、千岛湖水环境污染问题日趋加重的局面。

由此,一场史无前例的跨省流域生态补偿机制试点在新安江畔落地开花。

旅游业兴起助推流域内农家乐的发展。

旅游业兴起助推流域内农家乐的发展。

漫漫七载试点路

时间回到7年前的2012年。那一年,皖浙两省在新安江流域拉开了全国首个跨省流域生态补偿机制试点的大幕。

据了解,首轮试点为期3年,每年由中央财政出资3亿元,安徽、浙江分别出资1亿元,以安徽、浙江两省跨界断面水质的监测数据为依据,若年度水质达到考核标准,则浙江拨付给安徽1亿元;若年度水质达不到考核标准,则安徽拨付给浙江1亿元;不论上述何种情况,中央财政将把3亿元全部拨付给安徽省。

2014年底,第一轮试点顺利通过国家验收后,两省积极争取继续实施新一轮试点,进一步拓展补偿试点内容,巩固生态保护成果,积累更多生态文明建设经验。2015年10月,中央财政明确继续对新安江流域生态补偿试点工作给予支持,为期3年的第二轮试点正式实施。

截至2017年底,两轮试点中央和两省共安排36亿元补偿资金,主要用于安徽省境内新安江流域产业结构调整和产业布局优化、流域综合治理、水污染防治、生态保护和建设等。第二轮试点结束后,这项试点改革已经纳入每年长三角主要领导座谈会进行专门研究部署。

去年深入推动长江经济带发展座谈会和全国生态环境保护大会召开之后,安徽省委、省政府把新安江流域生态文明建设摆上更加突出的位置,强调要深刻认识“新安江模式”的理论价值、实践价值和推广价值,打造“长效版、拓展版、推广版”的新安江生态补偿机制,做好完善、推广、发展三篇文章,争创黄山—新安江—千岛湖区域全国生态补偿机制示范区和实践“两山”理论的先行示范区。

2018年6月,安徽省印发意见,在全省全面推广新安江流域生态补偿工作试点经验,进一步完善和推进生态保护补偿机制。

去年10月,皖浙两省在试点基础上续签了新一轮《关于新安江流域上下游横向生态补偿的协议》,上下游共建共保一江清水迈向常态化、长效化。协议显示,实施方案与前两轮试点相比有两大变化:一是水质考核标准更高,二是流域保护要求更严,以农村和农业为主体的流域面源污染治理指向性更强。

又一场声势浩大的生态环境保护战在新安江流域打响。

退出江边网箱养殖的农民在枇杷园劳作。

退出江边网箱养殖的农民在枇杷园劳作。

全域治理模式成效显著

黄山市是试点的主体之一。试点开始以来,黄山市重点围绕水资源保护、水污染综合防治、生态修复、监测体系建设和生态建设等方面,安排重点项目319个,总投资638亿元,累计完成投资130.8亿元,试点补助资金39.6亿元,为实施新安江生态补偿试点和流域综合治理、境内全域治理提供有力保障和支撑,形成了“四个强化”的综合治理、全域治理模式。

据了解,经过7年多的实践探索,新安江流域生态补偿机制试点取得显著成效:一是生态效益,流域总体水质为优并稳定向好,跨省界断面水质达到地表水环境质量二类标准,每年向千岛湖输送60多亿立方米干净水,千岛湖水质实现同步改善;二是经济效益,经生态环境部规划院评估,新安江生态系统服务价值246.5亿元,水生态服务价值64.5亿元;三是社会效益,流域内干部群众生态环保意识进一步增强、幸福感和获得感进一步提升;四是制度效益,试点工作建立了一整套完整的工作机制,并写入中央文件,为全国生态补偿工作提供了经验,试点经验在全省和全国6个流域、10个省份、多个领域复制推广。

当前,以实施新安江生态补偿为契机,流域内和黄山市境内全域许许多多乡村成为居民百姓向往的美丽景区,堪称美丽中国的生动缩影,“望得见青山、看得见绿水、记得住乡愁”正成为黄山最鲜明的标识符。

一是实践生态理念和现代生态农业发展方式,着力做好“茶产业”大文章。坚持以现代生态农业作为茶产业的发展方向,借力“互联网+”,推动绿色农业、特色农业和品牌农业发展,走出一条“产出高效、产品安全、资源节约、环境友好”的现代茶产业发展新路,茶产业核心竞争力全面提升,推进茶叶种植生态化、加工清洁化改造,2018年茶叶一产产值达34.28亿元。

二是遵循和谐共生和历史沿脉,着力做活“水产业”大文章。积极传承徽州历史传统和“森林—溪塘—池鱼—村落—田园”生态系统观念,利用资源优势,发展泉水鱼经济,让“草鱼变金鱼”,目前泉水鱼市场价格比普通鱼平均高出3倍。同时,积极做大泉水鱼产业。目前全市年产泉水鱼已达1200吨,综合产值超过2亿元,建设规模养殖基地75个,打造渔家乐26家、休闲体验点6个,年接待约50万人次。

三是充分发挥资源禀赋优势,着力做足“旅游产业”大文章。着力推进旅游产业结构优化、产业发展、营销模式和服务品质的转型升级,全域旅游、乡村旅游取得长足发展,经济效益、社会效益凸显。其中,乡村旅游约占全市旅游的2/3,全市690多个村庄七成以上有游客接待,超过10万农民从事以旅游为主的第三产业,人均年收入超万元。

2018年10月,黄山正式加入杭州都市圈。以此为契机,黄山持续深化与杭州市多层面的互动合作,通过与杭州签署“1+9”合作协议,推动生态环境共治、交通互联互通、旅游深度合作、产业联动协作等领域协同发展。相信随着杭黄一体化发展,黄山“望得见青山、看得见绿水、记得住乡愁”的标识还会越来越亮。

弯曲绵延的新安江一碧如洗。

弯曲绵延的新安江一碧如洗。

试点满载压力与困难

记者调查发现,随着试点工作的深入推进,新安江的治理与全国其他大江大河治理一样,同样存在长期性、艰巨性、复杂性和反复性等问题,同时还面临着一些压力和困难。

首先是资金的压力。试点补偿资金是引导性的,试点以来,黄山市累计投入130余亿元,但补偿资金仅有39.6亿元。随着试点的进一步深入,一方面还需要进一步加大投入,加强生态保护和污染防治力度,特别是加强农村面源污染防治,山水林田湖草一体化保护;另一方面,已建成的污染防治设施和生态保护体系运行需持续投入,资金缺口巨大。同时,试点资金的使用范围较窄,对于为新安江水环境保护作出牺牲的生态保护者以及民生等方面,还缺乏直接或间接补偿。

其次是保护的压力。随着全球气候变暖和流域年均径流的减少,工业化、城镇化进程加快,水体自净能力降低、水质变差和各种污染物增加的可能性增大。目前,新安江水质为优,稳定保持Ⅱ类,主要指标中高锰酸盐指数、氨氮浓度优于Ⅰ类标准限值,总磷浓度优于Ⅱ类、临界于Ⅰ类标准限值,继续向好空间很小,且一旦遭遇极端天气,水质就难以控制。特别是流域内环境保护基础设施仍然薄弱,农业农村面源污染防治依然任重道远,河道生态保护综合执法力量不足,少数区域污染环境、破坏生态的现象时有发生,目前水质持续“保优”难度不小。

再次是发展的压力。黄山市为保护新安江流域生态环境,执行的是最严格生态环境和水资源管理制度。近年来,黄山市拒绝了一些企业进入,大力推进产业结构优化调整,加快工业企业关停并转、转型升级步伐,在一定程度上也牺牲了较多发展机会。如何处理好生态保护与绿色发展的关系,有效保障民生改善、提高基本公共服务能力等方面面临较大压力。

最后是工作的压力。经过两轮对生态补偿机制体制的探索和实践,当地积累了一些好的经验和做法,形成了可复制、可推广的“新安江模式”。但由于我国自然资源资产产权制度、生态补偿标准等基础性配套制度建设滞后,市场化补偿机制仍在摸索,流域治理还未建立起一套较为稳定的可持续投入机制,“绿水青山就是金山银山”的转化机制仍需进一步深入探索,建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值、代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度,健全上下游横向生态补偿长效机制显得尤为迫切。

对此,黄山市有关部门负责人表示,解决问题首先要从完善流域生态补偿机制的探索入手。加快新安江流域上下游生态补偿机制的立法工作,通过法律法规来推动生态补偿的制度化、法制化和常态化,促进流域生态环境质量不断改善。推进流域自然资源资产负债表以及用能权、排污权、碳排放权等交易市场政策机制创新,构建激励约束并重的生态文明制度体系。运用市场杠杆,建立上下游补偿资金随经济发展及水质考核标准的提高而同步提高的体制机制。开展流域保护科学研究,建立科学的流域水质监测和目标考核体系,指导流域精准治污和水质改善。

“其次要推动流域绿色发展。充分发挥上游地区的自身和区域优势,积极谋划探索生态环境优势转化为生态经济优势的新路径,推动实现环境与发展良性循环,加快建设山水相济、人文共美的新安江生态经济示范区。”该负责人表示,同时还要加快融入杭州都市圈,推进流域的一体化保护和发展,大力推动规划无缝对接、交通互联互通、产业联动发展、服务共建共享、合作常态长效,努力把黄山市打造成为杭州都市圈的生态安全屏障区、文化旅游示范区、健康宜居样板区。

据了解,根据国家发改委、自然资源部等9部委相关部署,安徽省政府已将“拓展生态补偿范围”列为2019年重点工作。为此,在今年全国两会上,安徽省政协将《推广“新安江模式” 健全生态补偿机制》的提案提交全国政协,申报重点提案,并计划于5月底完成《推广新安江流域生态补偿机制经验建议(草案)》。同时,安徽省拟申请设立国家生态文明试验区。

对此,黄山市有关部门负责人表示,这为黄山市深入推进新安江流域生态补偿机制提供了前所未有的保障和机遇,一定要正视压力和困难,按照打造生态补偿机制“长效版、拓展版、推广版”的要求,把新安江流域建设成为安徽生态文明建设的样板区、全国生态补偿机制改革的示范区、践行“两山”理论的先行区。

打捞队员在打捞江面杂物。

打捞队员在打捞江面杂物。

探索全域生态补偿机制新路径

“新安江模式”源于新安江,但不能限于新安江;源于水,但不能限于水。安徽省相关部门负责人表示,探索“新安江模式”的过程中,安徽坚持边实践边拓展的原则,成功一步推广一步,着力打造生态文明建设安徽样板,取得了明显成效。

2014年,安徽首个省级层面的生态补偿机制落地大别山。从当年起,省财政出资1.2亿元,合肥、六安两市分别出资4000万元作为补偿资金。合肥、六安建立联席会议制度,开展共同监测、联合执法、联合整治。根据监测结果,大别山区水环境生态补偿已连续4年达到补偿条件,出境水质持续为优。4年多来,累计兑现补偿资金7.72亿元,有力推动了大别山水环境治理和保护。

佛子岭水库是合肥的重要水源地。如今,在佛子岭水库下游、东淠河沿线,16个污水处理站建成运行。通过补偿机制,霍山县每年能获得补偿资金5000多万元,污水处理管网建设有很大改善。根据制度安排,补偿资金实行项目化管理,使用范围为环保能力建设、农村面源污染防治、生态修复工程等。截至目前,六安市已累计实施相关项目107个,有33个项目基本建设完成。

安徽省将“拓展生态补偿范围”列为2019年重点工作后,省自然资源厅被确定为推广生态补偿“新安江模式”牵头单位,既要接力“新安江模式”的推广,又要主责建立和实施全省自然资源领域市场化、多元化生态补偿机制。

当前,一个由自然资源部门牵头,推进“新安江模式”全域化、市场化、制度化的行动,在安徽各地悄然行动起来。

“我们一定要当好总结完善和推广‘新安江模式’的排头兵 ,并以此为牵引,完成建立市场化、多元化生态补偿机制任务。”安徽厅相关负责人表示,第一步是建议请省政府建立省级联席会议制度,成立省“自然资源系统生态补偿机制课题研究专家小组”,聘请国内或省内相关事业单位、高等院校、专业机构的教授、学者和专业人士组成,针对自然资源领域重点研究方向(如土地资源开发补偿、矿产资源开发补偿等)和重大课题,开展攻关研究和指导。

接下来,是结合新的职能定位,广泛收集整合试点的相关资料,摸清底数,开展广泛调研,总结本省做法,学习外省经验,进一步总结新安江流域生态补偿机制的经验做法,明确拓展推广经验的路子。同时,就探索如何形成市场化多元化生态补偿机制、拓宽生态补偿领域、各专业领域生态补偿试点方向、确立自然资源生态补偿模式、发挥生态优势推进产业结构调整和转型升级、总结推广新安江流域生态补偿验验等展开研讨。

“我们要加快形成各研究专题立项,主要研究内容、技术路线与预期成果等。”安徽厅有关负责人表示,在相关专家、学者和专业人士对新安江流域生态补偿机制经验的研究基础上,根据自然资源部的统一要求,借鉴新安江生态补偿经验,结合安徽实际,探索和研究自然资源生态服务价值,明确生态目标,拟制补偿标准,配套相关政策,完善保障措施,逐步开展试点拓展工作。随后,对试点工作适时开展总结和推广,形成行之有效的生态补偿机制,逐步推动生态补偿机制从单一的水要素向生态全要素转变,打造新安江模式的长效版、拓展版和推广版,建立重点领域生态补偿机制。

长风破浪会有时,直挂云帆济沧海。可以期待的是,一个涉及全域性的生态补偿机制将很快在江淮大地上生根、开花,结出灿烂的果实。

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