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私欲膨胀下的权力任性

2019-05-21 09:25:51    来源: 中国自然资源报    作者:祝桂峰

日前,一篇题为《广东梅州腐败窝案:土地爷被拿下后,14名官员连带揪出》的报道经媒体曝光后,涉地窝案再次成为社会焦点。在中央和地方三令五申、保持高压态势之下,为何仍有少数干部心存侥幸、置若罔闻、麻木不仁,为了所谓的“一亩三分地”不惜以身试法,顶风违法违纪?记者对此进行了一番调查。

案例回放

贪婪就像潘多拉魔盒

2018年2月初,一封由广东省纪委办公厅转办,反映原梅州市国土资源局党组成员、总规划师谢某某的有关问题线索,摆在了梅州市纪委监委领导的案头。

“接到这个案子我们压力也是挺大的。”专案组成员说,那时《中华人民共和国监察法》刚刚颁布,梅州市监委刚成立两个月。这是监察体制改革后梅州第一宗重大案件,既要搞好纪法贯通,又要实现法法衔接,很多事情没有先例可循。

涉地问题线索牵涉面广,案情错综复杂,谢某某是整个案件的关键人物,专案组决定从其身上寻找突破口。经过大量外围调查取证核实,在掌握其涉嫌违纪违法部分事实后,经报广东省监委批准,依法对谢某某采取了留置措施。

随着案件调查的深入,在9个多月的时间里,专案组不断发现新的涉案人员,并先后对他们采取了留置措施,进行严查彻查,基本查清了梅江区江南新城项目建设涉地腐败窝串案的主要违纪违法问题。目前,该窝案已立案14人、留置10人,其中涉及正处级干部1人、副处级干部3人,涉案金额高达8000多万元。

案发后,谢某某在忏悔录里写道:“记得在2011年初,有一位企业老板到我办公室找我帮忙,并拿出2万元企图拉我下水,当时气得我直接把那2万元丢在门外,何等一身正气啊!然而在2016年春节期间,自己还是被那位老板俘虏了,而且同样还是2万元。”

“贪婪就像潘多拉魔盒。”专案组认为,廉洁自律的底线一旦被突破,隐藏内心深处的贪欲种子,就会在金钱的诱惑下开始发芽,并最终变得肆无忌惮,一步步走向腐败犯罪的不归路。“畏则不敢肆而德以成,无畏则从其所欲而及于祸。”曾任梅州市丰顺县委常委、纪委书记,现任梅州市自然资源局党组书记、局长梁维说,人一旦没有敬畏之心,什么都不怕,欲望就会失去节制,变得肆无忌惮、行不知止,最终必将害人害己。

记者了解到,党的十八大以来,梅州市自然资源局始终把加强党风廉政建设摆在突出位置,局党组和纪检组曾多次组织对党员干部特别是领导干部进行谈话提醒,谢某某作为重要岗位领导干部也在谈话之列。然而,对于组织的谆谆教诲和警示提醒,谢某某却没有悬崖勒马、迷途知返,仍然我行我素,不收敛不收手,最终掉入了腐败的深渊。

“祸患常积于忽微。”梁维说:“当事业的发展掺杂了个人的私欲,加之大量的吹捧,迎合了一干人沉溺于功绩的本性,慢慢放松了思想戒备和警惕。面对身边的熟人,在持续的高压反腐态势下屡屡被查,加之侥幸心理驱使,仅选择有限的退赃谋求自我保护,并不主动向组织坦白交代。同时,内部管理制度不够完善,对领导干部的监督缺位,也是造成有权任性的重要原因之一。”

易发多发

窝案串案呈集成之势

土地是非常宝贵的资源和资产,是国民经济发展的重要基础。近年来,随着我国工业化、城市化进程加快,市场对土地的需求增大,土地资源大幅增值,但由此引发的土地窝案串案等腐败案件却也屡见不鲜。

记者调查发现,近10年来,轰动全国的土地窝案串案频现报端:2010年,某市曝出土地大案,8名官员落马;2011年,某市土地腐败窝案“撂倒”25名干部;2012年,某市国土资源系统窝案串案涉案人员共113人;2013年,某县征地拆迁腐败窝案串案查处14名党员干部;2017年,某省农垦国土资源系统腐败窝案共查办12人;2018年,某省国土资源系统腐败窝案4名厅官被调查、逮捕或判刑。

广东金桥百信律师事务所合伙人律师、广东省自然资源厅法律顾问刘海辉律师认为:“土地腐败往往涉及严重的职务犯罪,涉案金额多、窝案串案多、涉案环节多、大案要案多,土地腐败窝案串案频发与当前用地多、项目大、资金密的特点密切相关。”

刘海辉对记者说,一些地方成为土地窝案串案的“腐败明星”,究其原因,在于土地项目以发展为名集中了大量经济资源,背后涉及各方重大利益的平衡,存在官员兼职的现象。若该现象趋于普遍,而监管机制、内部管理未能及时有效地建立及进行制约,则容易使各地为招商引资产生恶性竞争。若官商间的亲密关系没能得到有效监管,就会成为土地腐败疯长的温床。

“一块土地的背后,往往交织着各种权力的拉动和平衡,权力干涉与渗透很多。”刘海辉分析说,在保增长、促发展中,某些用地项目逐渐成为了显示政绩的“功劳簿”,而现行土地管理法规中,对土地征用的条件、征用租用土地的价格、土地补偿费的标准等仅作了原则性的规定。在处理具体的土地事务中,一些地方对土地有很大的出让权、定价权,有关的决策人员、经办人员拥有很大的自主决定权。

记者调查发现,当前经济建设中腐败问题主要集中在矿产资源、土地出让、房地产开发、工程项目、惠民资金和专项经费管理等方面。其中,土地出让、房地产开发在自然资源系统尤为突出。

刘海辉认为,因为土地和房地产的开发包括很多环节,往往牵扯到很多部门的利益。一个地产项目从规划审批、项目选址、用地、登记再到开发建设,要经过很多审批程序,开发商往往在各个环节都需要与行政机关保持良好的关系才能方便项目顺利开展,各种“打点”应运而生,所以很容易出现窝案、串案。

同时,因为土地和房地产开发的链条很长,经手人员多,靠某个经办人或某个部门很难完成整个过程,所以开发商为了谋取非法利益,需要向负责土地管理的多个公职人员、多个部门行贿。于是,官员之间合谋的“集体腐败”,以及官员与家属亲友联手的“家庭腐败”,在土地腐败案件中占了很大比重。有关机关在查办这类腐败案件的时候,常常是一个行贿者带出多个受贿者,查办一个受贿者又带出很多个行贿者。

广州市规划和自然资源系统某工作人员认为,土地违法行为易发多发、窝案串案屡禁不止的原因中,有3方面需要引起格外重视:一是建设用地供需矛盾突出,土地需求的上升和土地供给不足的矛盾导致土地违法行为长期存在;二是批地许可手续繁杂,造成与项目建设周期存在冲突,比如为了争取重大项目和公益项目,许多项目在用地手续不完善的情况下先行开工建设,“先上车,后买票”;三是土地违法的成本低,现行土地管理法对于土地违法行为可以作出罚款的处理,但罚款过低,违法成本远低于获利,间接助推了违法行为的增长。

该工作人员强调,不少地方政府也是土地违法行为的主体,既是土地违法行为的执法者又是违法者,如此一来,很难真正打击和遏制土地违法行为,维护土地管理秩序。

浅析现状

主观客观原因皆存在

记者梳理发现,土地窝案串案的发生,有着非常复杂的现实原因和社会历史原因,主要是客观上存在大量腐败机会和土地管理公职人员主观上存在腐败动机两方面原因造成的。

刘海辉解释,土地领域是一个资金密集的领域,获得土地对于开发商而言就意味着有巨大的发展空间,因为在寸土寸金的城市,规划红线后退一步,土地用途调整一下,出让金减免一点,对开发商而言都意味着巨大的利益,所以开发商往往不惜花重金千方百计拉拢腐蚀自然资源管理相关人员。国家反贪局的调查显示,相关部门工作人员涉案金额动辄几十万元、几百万元,有的上千万元、上亿元。

同时,我国的土地法律包括《土地管理法》等法律及《土地管理法实施条例》《基本农田保护条例》等配套法规,虽然已逐渐形成体系,但随着改革深化、形势发展,出现了若干规定不能适应实际的情况。

而在客观成因上,存在着6个方面的原因:落后于社会发展的法律法规蕴含腐败隐患、“双重”土地管理体制造成监管“空白”、分税制形成的地方土地财政易产生腐败机会、不完善的土地管理制度是孕育腐败的温床、模糊不清的权力界限形成寻租空间、过轻的惩戒导致腐败成本低廉。

目前,政府经常直接作为一个经济主体参与经济活动,既当“裁判员”又当“运动员”,相关的官员权力范围不明确,同时又缺乏有效的监督与制约机制,尤其是外部监督方法与途径有限、舆论和群众监督难以发挥作用。

广东省自然资源厅政策法规处工作人员、公职律师邵海勇认为,在分析土地窝案串案腐败的主观成因时,一钟见血地说:“权力就是一把双刃剑,当任性的权力脱缰断线、恣意狂奔,必将让用权者在贪腐的泥沼中越陷越深,最终从‘同志’蜕变为‘罪人’。”

邵海勇表示,一些自然资源系统公职人员的蜕化变质,是在周围不良环境长时间影响、刺激下发生的。他们总认为“周围人能搞钱,上司也搞钱,我也可以”,或者认为别人得了好处也没见什么不妥,“有权不用,过期作废”。现实中常看到的窝案、串案,便是从众心理在作崇。

“制定制度的关键在于实施。”邵海勇认为,即使是再好的制度,若只是贴在墙上,或挂在嘴上,那都是废纸一张。目前来说,自然资源领域的相关法律法规及各项制度已经比较健全,需要的就是在管理工作中真正落实。梅州案件中,谢某某等人虚构“办公大楼维修工程”“公益宣传”等项目套取公款,就是没有认真执行“三重一大”制度,对于重要项目安排、大额资金的使用,没有经过集体讨论。

邵海勇呼吁,各地自然资源系统应高度重视制度的实施问题,特别是对土地出让过程中的“招拍挂”以及房屋征收等重大风险点,要定期检查、定期评估,确保行为在制度的框架内运行。这样,才能堵住权力“寻租”漏洞,有效防止别有用心的人进行“暗箱操作”。

梁维也表示,面对反腐败严峻形势,梅州局将重新排查廉政风险点,进一步规范权力运行,坚决遏制自然资源领域违纪违法行为的再次发生,确保零容忍、零腐败、零增量。

任重道远

肃纪反腐永远在路上

广东省自然资源厅执法监督处处长陈镜亮告诉记者,建设用地需求量不断增加,也让思想根基不稳、风不清、气不正的干部被不法分子趁虚而入,酿成恶果。

陈镜亮认为,近几年来,广东省经济发展一直保持着高速增长,各级政府招商引资热情空前高涨,企事业单位投资建设力度进一步加大,中央、省重点工程建设投资热潮持续增强。

但是,新修订的《广东省土地利用年度计划管理办法》明确指出,从2018年起,除基础设施和民生项目外,不再向珠三角地区直接下达新增建设用地计划指标,粤东西北地区也在5年过渡期内以逐年减少的方式下达扶持指标。“在国际化大都市建设及经济建设项目全面铺开的大背景下,有限的建设用地指标成了香饽饽,侥幸心理会让一些腐败分子铤而走险。”陈镜亮表示。

资料显示,虽然近年来广东省土地资源违规违法案件呈下降趋势,但是,在统筹推进资源节约集约利用、破解违法违规占用耕地问题、强化生态红线保护等重要领域还存在诸多突出短板,全省土地违法案件呈不平衡态势,个人、企事业单位土地违规违法行为仍占主体,未批先占是土地违法的主要类型。

陈镜亮表示,城市建设用地是稀缺资源,是地方长足发展的基础,一分一厘都不能浪费,各级自然资源主管部门要坚守职责使命,既要充分信任干部,把有限的土地资源配置到最需要的地方,发挥最大效益,又要严格监督干部,把权力关进制度的笼子里,严格依纪依法履职办事,防止“工程上马、干部落马”的悲剧发生。

梁维认为,领导干部要懂得珍惜,成长成材并不容易,比如谢某某,出生于农村家庭,通过自身不断努力,上大学、进机关,在组织的培养下,不断成长进步,成为干部群众口中的“师傅、专家”,领导眼里的“业务骨干、能吏干将”。但走得再远也不能忘记来时的路,忘记入党初心,更不能持功自傲、弄权肥私,一旦触碰党纪国法底线,无论是谁、有多大功劳都将受到严厉惩罚,掉进耻辱的深渊。

“要时刻绷紧政治建设这根弦。”广东省自然资源厅负责人表示,要坚决摒弃“讲政治是上级的事”这种错误思想,把讲政治作为立身之本、工作之基,不断提高政治敏感性和鉴别力。要时刻紧守纪律规矩这一底线。强化纪律意识,高度重视内部巡察发现问题,坚决落实问题整改,有效防范潜在廉政行政风险。要时刻谨记责任风险这一意识。以反面案例为警醒,严于律已,守好底线,切实做到慎独、慎微、慎言。

上述负责人强调,面临自然资源领域廉政风险多发高发客观形势,为继续扎牢廉政风险防控笼子,切实增强全省系统反腐败自觉性,针对腐败行为频发点,要以建立权力清单、科技手段、制度建设“三位一体”的权力运行监督体系为手段,大力推行“阳光政务”,在重点领域实行“阳光工程”。要狠抓“以案治本”制度建设,不断扎紧制度的笼子,深入贯彻落实广东基层正风反腐三年行动方案的要求,聚焦扶贫、不动产登记等领域,严肃整治自然资源领域在群众身边的“微腐败”问题。要落实关于干预自然资源管理工作打招呼行为记录制度,正风肃纪,排除干扰,为自然资源系统依法行政营造良好氛围。

据了解,日前,广东省自然资源厅已建立了干预自然资源管理工作打招呼行为记录制度,积极构建不能腐的长效机制。据悉,该厅对以口头、电话、书面、手机短信、QQ、微信、电子邮件等各种方式,在土地、矿业权等出让,自然资源审批,土地利用总体规划编制、修改和土地利用计划指标安排,自然资源项目和资金安排,超越职权干扰自然资源行政检查和行政执法工作秩序,授意、指使伪造、篡改或编造虚假自然资源调查、统计、监测、鉴定数据等7类行为进行重点监督,实行全程留痕记录,建立了情况汇总分析报送制度。

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