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农民变身城市合伙人

2019-02-18 15:15:32    来源: 中国自然资源报    作者:祝桂峰

2019年春节前夕,广东省肇庆新区彭寿社区鼓乐齐鸣、鞭炮声声,村东、村西两家迎亲结婚队伍,让看热闹的村民来回奔跑、喜气洋洋。“我是倒追我老公的。”村东华仔的新娘子阿花毫不掩饰地告诉记者,“有车有楼都不如有彭寿的户口。”阿花掩饰不住自己的喜悦之情。

像阿花这样的姑娘喜欢嫁到彭寿的原因之一,在于这里的农民所具有的“城市合伙人”身份。2013年,肇庆新区围绕农村土地与城市土地并轨运行这个中心,开始实施土地股份化改革探索,此举使村集体能够以股权形式享有土地开发增值收益,建立城镇化社会保障机制,促进村民向市民转化,增加农民财产性收入,加速了城乡一体化的发展。

新区建设跨过征地8万亩第一关

2012年,肇庆市决定在115平方公里的鼎湖区规划建设肇庆新区。新区“全部是城市,不留村庄”的规划遇到第一个问题就是征地难——辖区内36个行政村,10万亩土地在村集体,60%的土地为集体土地。

根据初期规划,心须在短短几年之内完成8万亩土地的征收任务。能否快速、平稳、大规模地征收到土地,平安顺利跨过第一关,事关新区建设发展的成败。

曾在广东省自然资源厅信访部门工作的徐长山感叹,多年来,土地征收制度在保障广东乃至我国工业化、城镇化对建设用地的需求方面作出了历史性贡献。但在实践中,现行征地制度也暴露出一系列突出问题。随着征地规模和被征地农民数量逐年增加,由征地引发的社会矛盾也逐年增多,导致涉及征地的信访量居高不下,引发的群体性事件时有发生,社会风险加剧。

记者调查发现,农民对征地制度最大的不满在于补偿低,归根到底还是利益分配问题:到底要补多少钱才算合理?农地变成国有建设用地后升值的收益应该怎么分配?这些都事关农民切身利益,也是征地制度改革中的难题。

“征地引发的问题,核心是利益,根子在制度,出路在改革。”肇庆市鼎湖区委书记、肇庆新区党工委副书记陈宇航表示,在推动肇庆新区发展过程中,鼎湖区的一项重要分工就是为肇庆新区征收土地。因此,从一开始,肇庆新区和鼎湖区就紧密配合,试图走出一条与农民共建、共治、共享的新型城镇化道路。

在此背景下催生出的改革产物,就是肇庆以农民、市民共享城市开发建设成果为出发点,通过村级土地资产管理公司和肇庆新区土地股份总公司“两级土地股份化”改革,建立“集体入股国有”的混合所有制形态,使村集体能够以股权形式享有土地开发增值收益,壮大农村集体经济,推进城乡发展一体化。

“通过股权化的方式让被征地农民凭借土地参与共建、获得共享,是我们始终的明确方向。”陈宇航说,通过反复论证、综合考虑,肇庆新区选定以广利街道彭寿村为试点开展土地制度改革。在这一改革模式下,肇庆新区最终完成了近8万亩土地的征收,没有发生打架告状、没有上访和群体性事件。

农民带土地入股成为改革重点

“农民带土地入股”,是肇庆新区土地制度改革祭出的重点。针对如何使土地实现资本化的改革办法,陈宇航介绍了具体六方面做法。

首先,以土地入股方式,使农民成为股民,土地使用权流转形成两级土地股份化,使农民共享土地增值收益。村级土地公司以全部土地入股,新区管委会以土地整理、开发、运营投入的各项成本入股,取消征地返还农村集体建设用地。双方股权依据协商而定,比例为2∶8。村级公司20%股权中的12%按照原有返还留用地代替固化成为可经营性物业设施,8%参与土地增值收益。村公司入股后,将土地使用权流转至总公司。

其次,以城市产权房置换农村宅基地、民房,使农民成为市民,加快推进农村城镇化进程。搬迁按现有房屋及土地使用权评估作价,予以货币补偿。按照就近安置和相对集中原则,在新区最好的地段选择多个合理安置点,高标准建设安置房,其价格参照建筑成本价,并与搬迁房屋的补偿标准挂钩,原则上不增加农民搬迁负担。

再次,以商业设施代替自留用地政策,保障村级集体资产保值增值,实现新区整体规划、系统开发的目标。按入股土地计算,每亩入股土地置换12平方米物业设施和1.2万元货币。物业设施由土地总公司统一在商流物流集中的若干地段进行规划、建设(或委托建设)和运营管理。在物业设施建设期间,由土地总公司按物业设施面积总量以虚拟返租形式兑现租金,即起始每月租金为15元/平方米,每二年递增5%,直至商业设施建成移交。

第四,以引入现代农业生产企业对未开发土地进行统一经营管理,增加村集体收入,并解决部分农民就业。土地入股后,彭寿社区及各村民小组必须与承包户终止承租关系,并交由土地总公司统一管理和经营使用。在土地开发前,农业生产的经营收益由土地总公司提留20%作为管理费,80%返还给彭寿社区土地合作社。

第五,进一步强化社保覆盖和帮扶再就业,确保农民向市民转变过程中获得生产生活保障。由新区土地资产管理总公司为全体入股农民设立个人社保账户,由土地股份总公司填实社保缴费15年,使农民即时享受市民的社保、医保和养老保险。

第六,通过改革加强社区基层民主治理,促进社会和谐。以基于土地合作制度上的经济民主组织为依托,建立起基于居民自治制度上的社区民主组织,实施村行政事务、自治事务、集体经济经营事务“三分离”原则,使农村土地流转、集体资产处置管理运营和收益分配实现公开、透明,阳光操作。

土地两级股份化试点大幅提升农民收益

有了政策和制度作保障,改革就这样开始了。

彭寿社区位于肇庆新区中部,下辖3个自然村,共15个居民小组,2011年在册户籍人口800户2491人,共有土地约5500亩,其中村庄建成区和宅基地共约700亩。这里位于核心区,各村小组的人均耕地差异较大,在肇庆新区中具有代表性。 

“当初确定试点在彭寿村,我是一百个不愿意。”时任彭寿社区居委会党支部书记区焕光实话实说,以前征了农民的地,就没有收入了,“我不能事后被乡亲们指着脊梁骂”。

为了做通区焕光思想工作,肇庆新区专门细算了“稻谷收入”经济账。“稻谷收入”是指被征地农民的固定收入中,所征地每亩千斤稻谷的折价保价(按照每年国家定价)收入,此外还要加上属于村的12%股份固化的商业设施租金收入。“这个租金收入现在实际上是虚拟的,因为新区尚在建设还没有商铺,但总公司以每入股1亩地折算12平方米商铺、保底租金15元月/平方米付给农民收益,项目建成后村可以收回全部经营权。”陈宇航解释道。

“土地一入股,收益就兑现。”区焕光说,新区搞了土地流转模式,充分考虑到后续收益。彭寿社区实施“土地两级股份化”改革的试点后,村民一下子就接受了新的经济合作形式,人均年收入从来没有超过当地水平的彭寿试点全村,征地当年收入就达到原来的3~5倍。

调查发现,以彭寿为试点的新型城镇化综合配套改革工作开展以来,已通过签定征地协议的形式将彭寿社区辖下3个自然村的4800多亩土地全部入股到肇庆新区资产经营股份有限公司。其成立的彭寿资产管理有限公司,以15个村民小组为股东,各自土地面积确定股权比例。全部流转的4800亩土地,共兑现土地流转补偿款2.62亿元。

据了解,彭寿村土地股份化改革后收益大幅提升。改革以前,土地收益主要以农业生产经营和发包经营为主,平均每年每亩土地收益约1000元,人均每年村集体分红约1600元。改革后,每亩土地可获得土地流转补偿款5.49万元,人均分配10.6万元;后续收益包括商业设施租金和谷物保障(按1.8元/斤计算),每亩土地每年收益约4000元,人均每年收益约7500元,是原有收益的4~5倍。经过整体搬迁安置后,低价值的农村平房还变成了高价值的大产权小区房,房屋资产大幅增加。

肇庆新区投资发展有限公司土地利用部负责人王名宽表示,土地股份化改革的试点示范效应快速释放,呈现四大改革亮点:一是全部土地入股,一次性土地补偿款让农民拥有大量现金资产,为农民置业、创业提供前提;二是强大的后续保障解除农民后顾之忧,包括每亩土地资产换成12平方米可经营性商业设施并即时预返租、每年每亩1000斤谷物折价生活保障、一步到位的养老保障;三是通过整村搬迁让农民过上城市优质生活;四是共享8%土地增值收益。

多举措解决民生问题

土地股份化改革是一项系统工程,政策性强,社会关注度高,关乎群众切身利益。

实施改革中,为体现改革的科学性和前瞻性,肇庆新区对土地补偿标准取消地类和级差,在现行土地补偿标准的基础上提高约30%,每亩的土地补偿高达4.29万元,并设立一个“保鲜期”,即在国家出台新补偿标准,差额部分在限期内补足,目前该项政策已落实。由于改革方案设计科学合理,宣传发动到点到位,执行流程公开透明,彭寿社区农村土地预征收和集体土地自愿流转环节顺利完成。

在整村搬迁上,肇庆新区采用搬迁与安置分开、先安置后搬迁原则;就近安置和相对集中原则,搬迁按现有的房屋及土地使用权评估作价,予以货币补偿。安置按照房屋的实际面积的1∶1比例保留安置房回购指标,安置房的价格可参照经适房的定价标准(建筑成本价),并与搬迁房屋的补偿标准挂钩,原则上不增加农民搬迁负担。对个别特困户、五保户实行特殊政策,确定妥善安置。

如何有效解决历史遗留问题?王名宽表示,历史遗留问题一直是造成干群关系紧张、政府工作难以推动的主要因素,如在彭寿试点原征用罗水村187亩、田心村215亩土地应返还的留用地,因建设指标不足一直未得到落实,造成了很大的负面影响。

为有效解决历史问题确保工作推进成效,在本次改革过程中,肇庆新区本着尊重历史、尊重现实、共建共赢的原则,将未落实的留用地指标参照按新政策一并解决,对于因未落实留用地而造成的集体损失,以每年2000元/亩给予补偿。积极合理解决历史遗留问题不但树立了政府良好形象、增强了农民信心,也给今后解决历史问题提供了参考。

“城市合伙人”未来发展可期

“落实失地保障,解除农民后顾之忧是推进土地征收改革的前提;盘活土地资产,增加经济收益是推进土地征收改革的基础。”肇庆市自然资源局在总结肇庆新区土地征收试点经验时指出,农民有分红有社保,保障有基本的生活收入,改变了以往征地补偿分光卖光的弊病,有效解决了村民变居民后重新失业、因病返贫、加大政府负担的难题,这成为了改革推行的前置条件。

肇庆局有关负责人认为,试点的最终目的在“面”而不在“点”,政策的意义在于普及性而非局部性。因此,试点范围有序扩大,政策加快推广应是基本方向。据悉,目前试点的基础政策包括商业设施返还、谷物折价、社保全覆盖等都已在新区核心区各行政村全面推行。

全国工商联原党组书记胡德平调研肇庆新区时认为,“土地两级股份化”方案具有创新性和可操作性,以土地入股的方式很好地解决了自留地的问题,并且预期能达到保障农民的利益的效果。

胡德平表示,肇庆方案充分发挥广东省已形成的政策优势,综合采纳全国各地改革优点,在现有法律框架内,形成了以两级土地股份化为重点的综合配套改革方案。

广东省自然资源厅法律顾问、广东金桥百信律师事务所合伙人林海辉认为,肇庆新区“土地股份化”综合配套改革,是探索创新征地制度的重大成果,较之传统征地制度而言,不仅能加快土地流转、盘活资产,更能增强农村与农民的可持续发展能力。

林海辉分析,首先,村公司入股新区土地总公司,村集体摇身一变为“股东”,能够以股权形式分享规模土地开发高收益。其次,土地总公司的所有权与经营权分离,公司由具有专门经营才能的人员来进行管理,股东只通过股东大会参与公司的重大决策,抗经营风险的能力相对较强。这种制度充分保障了被征地村民利益,让农民能持续获得分红,让农民能积极配合征地、拆迁、建设等工作,极大地促进了征地进度、建设进度。

据悉,目前,肇庆新区剩余可用的5.35万亩建设用地规模和3.6万亩城乡建设用地规模,完全可以满足肇庆新区到本轮规划期末即到2020年建设所需的用地规模,为中国电科肇庆产业园、艾康尼克等系列重点产业项目提供了坚实的空间资源保障。

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