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千年古都的靓丽新名片

2019-01-28 16:00:37    来源: 中国自然资源报    作者:周楚军 段金平

从天安门向东,沿着京通快速路行使约35公里,就能到达北京城市副中心行政办公区。这里位于通州区潞城镇北运河北岸,北京市委、市人大常委会、市政协办公区在北、东、西三面呈品字形排列,道路干净整洁,办公楼庄重大气。

建设北京城市副中心,是北京建城立都以来具有里程碑意义的一件大事,对新时代北京的发展是一个重大机遇。2019年新年来临之际,党中央国务院正式批复了《北京城市副中心控制性详细规划(街区层面)(2016年~2035年)》;1月11日,北京市四大班子和市级机关第一批35个部门完成了主体搬迁。

1月18日上午,习近平总书记前往北京城市副中心,详细了解副中心重大工程项目规划建设情况并强调:“建设北京城市副中心要坚持规划先行、质量第一。要把规划执行好、落实好,把蓝图变为实景,使北京城市副中心成为这座千年古都又一张靓丽的城市名片。”

坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位。从2015年11月25日正式公布北京行政机构和事业单位搬迁通州,到如今成为现实,3年多的时间里,北京以创造历史、追求艺术的精神,引领着副中心改革前进的脚步,描绘了一幅未来时期蓝绿交织、水城共融、天人一体、城乡融合发展的副中心高质量发展蓝图。

精细管控每一寸土地

北京城市副中心控规是全国第一个由中央审议批复的控制性详细规划,其中有很多重要创新,是一个体现了首都水平的城市规划,对全国其他大城市新区建设具有示范作用。

“但在设计之初,我们也确实面临着一些难点,主要集中在如何处理好‘顶层设计与具体实施、时不我待和稳扎稳打、未来蓝图与现实情况’这三组关系上。”作为规划编制者之一,北京市规划和自然资源委员会总规划师、北京市城市规划设计研究院院长施卫良坦言。

施卫良表示,做好北京城市副中心控规,首先是要贯彻落实中央一系列重要指示、以总书记视察北京、特别是对副中心规划作出的各项指示为根本遵循,来确定规划的总体方针、原则和具体要求。同时,副中心在控规以及街区层面控规编制方法上,也要遵循纵向上层层递进,实现规划从上到下的全覆盖;横向上统筹各项专项规划,实现控规层面的多规合一。“但是,高质量的建设工作不可能一蹴而就,需要稳扎稳打地通过分层、分类、分级的规划管控,来确定不同区域的不同建设要求。”施卫良表示。

“我们还应该看到,通州区特别是六环路以西,基本上一半用地是建成区的范围。所以我们在规划当中特别强调老城的城市修补和生态修复,以进一步强调城乡的互动和带动,实现副中心与通州全域的协同和拓展。” 施卫良说道。

北京市规划和自然资源委员会主任张维表示,控规符合中央关于京津冀协同发展和城市副中心规划建设部署,符合党中央国务院批准的北京城市总体规划,“主要体现在理念、技术、方法、机制这4个方面的创新上。”

在理念上,控规围绕对接中心城区功能和人口疏解,算好总体账、结构账、分区账,发挥对疏解非首都功能的示范带动作用;同时,城市副中心也要做好自身的疏解,严控人口规模和城镇开发强度,通过划定战略留白地区,为重大发展和重大项目预留空间。

在技术上,控规突出绿色、低碳和可持续发展,在绿色城市、森林城市、海绵城市、智慧城市、人文城市、宜居城市等

方面应用新技术,探索土地复合利用、专项系统耦合等方面的新思路,形成一套高质量发展的指标体系。

在方法上,控规把居民需求放在重要位置,以和谐宜居为出发点,以组团、家园为单元,优化配置教育、医疗、文化等公共资源。通过建立1+12+N的规划体系,形成由总规到控规、由组团到家园、再到地块的逐级的传导落实。

在机制上,控规注重处理好政府引领与发挥市场作用的关系,提出深化推进土地管理、功能疏解、产业发展、行政审批、财税支持等一系列制度改革。

“我们将城市设计贯穿在副中心控制性详细规划的全过程中,确定了16类城市空间管控体系,同时我们编制了一系列专项规划,统筹协调各专项系统,精细管控每一寸土地。”张维说道。

中国工程院院士、同济大学副校长吴志强认为:“控规站在全球的范围内思考世界性问题和难题,扎根于通州这块历史积淀非常深厚的土地上,从文化、交通、创新、水、绿、生活等方面紧紧抓住今天在北京,乃至在中国许多城市最重要的问题,这会在未来的中国城市规划中起到一个非常重要的标杆作用。”

落实“打造三个示范区”战略定位

“打造国际一流的和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区和京津冀区域协同发展示范区。”这是控规明确的北京城市副中心的战略定位。

张维认为,规划建设城市副中心,必须处理好和中心城区“主”与“副”的关系,处理好和通州区核心与拓展的关系,处理好和东部各区、廊坊北三县地区激活带动、协同发展的关系,处理好与河北雄安新区错位发展的关系。

据介绍,控规进一步明确了城市副中心的规模与结构,明确到2035年,常住人口规模控制在130万以内,城乡建设用地规模控制在100平方公里左右,地上建筑规模约1亿平方米。

控规坚持以舒适宜居为标准,兼顾城市效率与城市品质,将城市副中心人口密度控制在0.9万人/平方公里以内,同时坚持土地节约集约利用,大幅提高生态空间的规模与质量,明确到2035年城市副中心生态空间面积达到总面积的40%左右,同时在城市副中心划定约9平方公里战略留白地区。

同时,控规还明确了以“一带、一轴”作为城市基本骨架,构建城市水绿空间格局,将12个民生共享组团和36个美丽家园(街区)作为生产生活单元,推动集约紧凑组团化发展,建设职住平衡、宜居宜业的城市社区。

此外,控规统筹大运河两岸公共空间、城市功能、交通组织和滨水景观,建设一条蓝绿交织的生态文明带;通过创新发展轴缝合城市功能,结合现状六环路入地改造建设六环公园,打造一份独特的城市遗产,有效织补城市空间,引导两侧城市功能互动发展和创新功能集聚;在“一带、一轴”交汇处规划建设城市绿心,高水平建设一批现代化公共文化设施,形成市民活力中心。

中国工程院院士、东南大学教授王建国表示,北京副中心的规划设计,终于使得北京从过去圈层式的发展模式里走出来了,有了一个更大的区域空间格局,使得北京城市副中心和河北雄安新区成为北京发展的“新两翼”,真正有利于实现京津冀一体化的整体提升,能够比较全面、相对比较彻底和系统地治理北京大城市病的问题。

抓住“牛鼻子”促新老城区融合

“我们在开展副中心控规编制之初,组织了12个国际知名团队共同参与副中心整体城市设计的工作,同时也组织相关领域的专家领衔一些专题研究、专项规划、设计导则的编制,为副中心控规提供了全方位的支撑。” 施卫良说道。

据了解,控规坚持把创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念运用到规划之中,积极把新技术探索应用到规划编制之中,在城市的治理体系、运行上加以创新,把新技术体现在设计导则之中,同时围绕着规划的刚性管控和动态适应进行规划创新。

如何在思路上紧密围绕疏解非首都功能这个“牛鼻子”?北京市城市规划设计研究院副院长杜立群认为,城市副中心建设不是简单地造一个新城,而是要打造一个不一样的和谐宜居之城。在他看来,“不一样”就是指城市副中心的发展不能延续老路子,在规划源头上就要坚持以人民为中心的发展思想,要从追求注重速度向注重质量转化,从注重体量向打造精品转化,从注重规模向注重效率转化。

公开资料显示,2000年~2005年期间,北京人口增加最快的区域主要分布于北部和西部地区,而自2005年以来,北京人口增加最快的区域转移到东部。比如:朝阳区2010年比2000年增加了125万人口,通州区2017年人口比2005年增加了75.3%。此外,与通州一河之隔的河北燕郊还有四五十万人在北京工作。

“紧紧围绕对接中心城区功能和人口疏解,规划提出了要充分发挥城市副中心对疏解非首都功能的示范带动作用,促进行政功能与其他城市功能有机结合,以行政办公、商务服务、文化旅游为主导功能,形成配套完善的城市综合功能。积极吸纳和集聚高端要素和创新资源,着力构建高精尖经济结构,使城市建设发展与现代化经济体系相辅相成、相互促进。”张维说道。

据介绍,控规提出要营造良好承接环境,推动新时代和谐宜居城区建设。沿生态文明带、创新发展轴重点培育、建设多个重点功能区,以组团、家园为单元提供均衡优质的城市公共服务,强化组团中心和家园中心建设,建立多层级的公共服务体系,构建5-15-30分钟生活圈。

同时,控规明确要加强以新促老,实现新老融合。“考虑到城市副中心现状城乡建设用地已占总用地一半以上,老城区发展品质和水平还不高,控规提出推进老城区有机更新,实现新老城区空间、功能、社会深度融合。”张维说道。

此外,在空间融合方面,控规还提出加强与老城区系统衔接,实现新老城区蓝网、绿网、路网内畅外联、互联互通。功能融合方面,强化新建区主导功能建设,推动老城区功能置换和产业升级,为老城区复兴注入新的发展活力。社会融合方面,加大新建区公共服务对老城区的延伸和辐射,实现同管理、同服务。

蓝绿交织描绘城市新画卷

“半城清凉、半城温暖”,这是控规给中国美术学院学术委员会副主任宋建明留下的印象,在他看来,温暖这个部分主要是在建材这个角度,而清凉的部分,基本上是留给大自然的,留下了城市发展的空白,这也是副中心主旋律的一个亮点。

通州区位于千年大运河北首、百里长安街东端,自古为京畿咽喉重镇,规划提出坚持大历史观,贯通历史现状未来,明确主副空间秩序,形成长安街东延长线规整有序、端正大气的畿辅门户形象。

“城市副中心有世界文化遗产大运河,包括路县故城、通州古城、张家湾古镇,另外还有‘三庙一塔’建筑群。因此,我们在规划内容上更应该突出历史文化和地域特色,塑造水城共融、蓝绿交织、文化传承的城市特色。”张维说道。

控规强调要处理好水与城、蓝与绿、古与今的关系,将水城共融、蓝绿交织、文化传承作为城市副中心的主要特色。规划构建疏密有序、错落有致的城市空间秩序,塑造京华风范、运河风韵、人文风采、时代风尚的城市风貌,展现“绿心环翠承古韵,一支塔影认通州”的新时代城市画卷。

绿色低碳发展,建设未来没有“城市病”的城区。控规针对交通、职住、环境、公共服务等人民群众关心的热点难点问题,坚持以人民为中心,突出生态优先、绿色发展,科学配置各类资源要素,实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展,为有效治理“城市病”作出示范。

在绿色出行方面,由以车为本转变为以人为本,坚持公交优先,构建舒适便捷的小街区、密路网,新建集中建设区道路网密度达到10公里/平方公里。

在职住平衡方面,健全多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度,动态调节住房供给,促进住房供需平衡、职住就近平衡。

在环境治理方面,坚持源头减排、过程管控与末端治理相结合,用最严格制度最严密法治保护生态环境,强化政府、企业、社会共治,提供更多优质生态产品。

在公共服务方面,把居民需求放在重要位置,以组团、家园为单元,提供优质均衡的城市公共服务,实现一刻钟社区服务圈全覆盖。

清华大学建筑学院教授、城市规划系主任吴唯佳认为,除了居住条件改善之外,如何更好地提升城市的文化品质,让宜居环境适合不同人群的需求,是控规研究的重要课题。宜居建设要注重社区的工作,从儿童开始,到少年、青年、中年,再到老年,形成一个完整的社区,社区里面能够为各年龄层的人提供更好的社会服务。

“一盘棋”打破“一亩三分地”

正如2014年2月习近平总书记考察北京时指出的那样:“城市规划在城市发展中起着重要引领作用,考察一个城市首先看规划,规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳。”目前,北京城市副中心控规在推动通州区城乡融合发展,建设新型城镇化示范区方面正日益显现出巨大的效益。

张维表示,控规围绕打造新型城镇化示范区的战略定位,提出要在通州全区加强城乡统筹,充分发挥城市副中心的核心带动作用,提高与拓展区的整体性与协调性,推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,形成城乡共同繁荣的良好局面。

目前,通州区正分类引导小城镇特色化发展,推动建设了宋庄艺术创意小城镇、潞城生态智慧小城镇、张家湾文化休闲小城镇、台湖演艺文化小城镇、马驹桥科技服务小城镇、西集生态休闲小城镇、漷县文化健康小城镇和于家务科技农业小城镇,同时做好永乐店新市镇的战略预留。

未来,还将形成城市副中心—亦庄新城(通州部分)—镇—新型农村社区的空间体系,塑造和谐共融的城乡空间形态,构建城乡一体化的公共服务设施和基础设施体系,协调推进小城镇和新市镇建设,建设舒朗有致的美丽乡村。

控规提出,把区域协同发展作为“城市副中心质量”的内生动力,坚持“一盘棋”谋划,打破“一亩三分地”思维定式,充分发挥城市副中心示范引领作用,辐射带动廊坊北三县地区协同发展。强化交界地区规划建设管理,实现统一规划、统一政策、统一标准、统一管控。共同推进空间格局、城乡风貌特色、生态环境、综合交通网络、现代化经济体系、城乡公共服务、市政基础设施、防灾减灾体系、政策保障机制等协同发展。

此外,控规明确共同建设潮白河流域大尺度生态绿洲,坚决遏制贴边发展和无序蔓延,严格控制人口规模和城镇开发强度。通过政府引导、市场运作以及合作共建等方式,推动北京交通基础设施、公共服务和产业向廊坊北三县地区延伸布局。

中国城市规划设计研究院副院长王凯认为,在生态、产业、交通和公共服务4个方面,副中心规划和北三县的协同还是做得比较到位的,这在一定程度上对国内其他地区的发展具有示范意义。

“坚持规划目标不动摇,坚持改进规划管控方式,保持历史耐心,我们会稳扎稳打、久久为功、深化落实,全力以赴把城市副中心规划好、建设好、管理好、打造新时代城市建设发展的典范。”张维表示。

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