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“收缩城市”,城镇化的另一面

2018-06-27 15:33:44    来源:    作者:薛 亮

我国东北,衰落与振兴同时上演。摄影师陈荣辉在好奇心和探索欲的驱使下,想去看看那里到底发生了什么。当他到达黑龙江伊春时,却发现原本繁华的城市发展并不那么顺利。走还是留,是这个城市对话的核心。

而在距离伊春2000多公里外的陕西西安,仅仅一天的时间就有8000人迈过了户籍门槛。大中城市对于人才的贪婪与渴望与日俱增,让城市规划和建设的脚步不断加码,而令新定居者们兴奋的则更多是户口、奖金以及住房。

收缩与扩张,这本是一对悖论。但如果城市人口不增反降,而规划和建设用地却不断扩张,结果又会怎样?人口流失的“收缩城市”与其空间扩张的悖论,由此诞生。

“收缩城市”,这个日益被业界、学界接受的事实,正在加速掀开中国快速城镇化进程的另一面。

 

部分城市人口流失与空间扩张并存

近年来,在我国城镇化进程跨越城镇人口超过总人口50%的历史性拐点,由初期加速推进转入稳步发展阶段之后,尽管城市增长依然是主流,但是有相当数量的城市开始出现收缩态势。

早在8年前,中国科学院发布《中国科学发展报告2010》提出,10年之内中国城市将陆续面临人口零增长的局面。实际上,中国的一些资源型城市早已呈现衰退态势。2008年起,国务院分批公布了69个资源枯竭型城市,这些城市中的大多数面临着痛苦的衰退和转型。

北京城市实验室研究数据表明,目前,我国“收缩城市”主要表现为资源型城市在工业化进程中出现的局部收缩、传统工业城市工业衰落导致的局部收缩、欠发达地区人口迁移引发的局部收缩以及行政区划调整导致的局部收缩这4种类型。此外,还有相当一部分地级和县级城市的人口增长出现停滞状态,未来也极有可能陷入收缩困境。

关于“收缩城市”,龙瀛有他独到的见解。这位清华大学建筑学院教师这些年走过不少城市:齐齐哈尔、伊春、石嘴山、鄂尔多斯……“每到一处,我们所做的研究并没有着眼于当地的繁荣昌盛,反而是这些城市的‘空心化’问题,更让我们担忧。”

2013年起,龙瀛及其合作者——首都经济贸易大学副教授吴康以及中科院地理科学与资源研究所研究员王江浩的一项研究成果,验证了我国“收缩城市”的存在。

在研究了全国第五、第六次人口普查中乡镇和街道办事处的人口数据后,他们惊讶地发现,全国654个城市中已有180个城市发生了人口总量和密度的双下降。“那天晚上我就问我自己是不是发现了中国的‘秘密’:我国目前至少存在着180个‘收缩城市’。”龙瀛说道。

通过数据逐层对比,他们发现中国的乡镇和街道办事处发生人口密度下降的数量竟然达到了19822个。其中,3364个街道存在人口密度下降现象,总面积达44.2万平方公里。而截至2016年底,我国街道的总数也才不过8105个。

北京城市实验室提供的资料显示,处于人口重度流失——空间扩张明显的“收缩城市”共计有47个,包括12个地级市、35个县级市,这一比例占到了总数的26%。东部地区的如皋、漳平、兖州,东北地区的密山、伊春,中部地区的义马、枣阳、成宁,以及西部地区的广安、资阳、定西等均位列其中。

“而问题的关键在于,我国‘收缩域市’的复杂性不同于美国、德国等国家所表现的人口规模持续减少和空间扩张相对停滞的基本特征,我们很多城市较为普遍地呈现出人口流失与空间扩张并存的悖论现象。”龙瀛表示,在这些“收缩城市”中,地方人口的减少并未遏制城镇建设用地的进一步增加,反而从根本上加剧了土地资源浪费、生态环境恶化等问题,这成为快速城镇化进程中亟待克服的痼疾。

国家发改委国土开发与地区经济研究所国土规划研究室主任黄征学表示,在城镇化发展过程中,不同城镇之间发展不平衡、不充分的问题确实存在。有些中小城镇不顾自身发展条件,一味追求扩大规模,也造成了资源浪费和空间利用粗放。

龙瀛分析,人口流失与空间扩张并存的悖论主要源于我国的城市土地财政,即只有预测未来的人口增长,才能获得相应的城镇建设用地指标,进而支持后续的城市开发。

 

收缩的城市,膨胀的规划

城市的发展离不开人口的支撑,而我国的人口流动,从未像现在这般受关注。近期,各地“抢人大战”如火如荼,武汉、杭州、成都、西安、南京、三亚、天津等地的落户门槛一降再降。入户门槛下降使得各类人才更加向大中型城市靠拢,而本来就处于竞争劣势的“收缩城市”,将不得不面临人口特别是人才持续减少的困境。

“在各地‘抢人大战’中,处于城镇体系底端的中小城镇,面临着特大城市、大城市的挤压效应,发展空间将被进一步压缩,导致特大城市和大城市空间发展紧张及中小城镇空间发展不足并存的矛盾。”黄征学说道。

龙瀛认为,越是有实力的城市,在人才的吸引上越占有优势。反观一些一般城市,由于自身增长动力不足,加之资源枯竭、生态退化、自然灾害频发等原因,没有足够的实力与大中城市相抗衡。从客观上讲,此举确实会加剧一部分人口从小城市向大城市的流动。而这其中,自然也包含了诸多的“收缩城市”。

随着人口的收缩与扩张问题得到大规模关注,“收缩城市”的学术研究与舆论热度也随之高涨。也正因为如此,龙瀛提出了2018年是中国“收缩城市”元年的观点,这让更多的人想一探背后的究竟。

吴康研究了2007~2016年我国“收缩城市”的分布变化。这10年间,我国有84座城市经历了连续3年或以上的常住人口减少,他用黑点将这些城市标注后发现,东北地区的黑点已经连成了带状,而长三角和珠三角地区的黑点也成片出现。

而龙瀛及其团队在识别180个“收缩城市”的基础上,后续找到了其中64个城市的总体规划资料,发现这些城市的规划所预测的未来人口都处于上升状态,出现了“膨胀的规划、收缩的城市”的现象。

黑龙江伊春,这个依靠林业繁荣发展的边境地级市,在采访中被龙瀛多次提及,他和陈荣辉不断用数据和镜头记录着这座城市繁荣之后的寂寞。

受资源环境约束,伊春以自然资源消耗为主的就业模式难以为继,当地的人口数量从上世纪80年代末起就呈现出减少的态势。经过30年的发展,这里已然成为我国“收缩城市”的代表。

20万,是伊春对于未来人口总数的规划差值。旧版《伊春市城市总体规划(2001~2020)》将2020年的人口预期定位为140 万。2017年9月,国务院批准《伊春市城市总体规划(2011~2020年)(2017年修订)》,将2020年的总人口数修改为115~120万人。

虽然较前版减少了14%,但这并不能掩盖在人口不断减少的情况下,伊春仍然在坚持人口规划扩张的事实。有数据显示,在2005年~2015年的10年间,伊春的人口总数减少了11万,收缩了8%。

“对于伊春这样一个城市化率达到80%左右,城市外围又没有足够农村,无法通过持续不断地农村人口进城增加城市人口,满足城市扩张的地方而言,规划人口依然呈现增加态势显然并不是明智之选。何况目前伊春的人口数量还在不断地减少,城市的管理决策者们并未对城市发展规律施以足够的重视。”龙瀛强调,除此之外,在一些城市外围或者周边的独立工矿发生的城市破败现象,更应该引起人们的重视。

有研究表明,近年来,在地方政府的土地财政扩张模式下,城市空间转变为与工业生产相对分离的特殊商品,不仅能够填补土地开发和基础设施建设环节的前期公共投入,还能为履行公共服务领域的事权提供相对充裕的资金保障,这对于增长动力严重不足的“收缩城市”而言,地方政府面临更为紧迫的地方财政压力,对土地资本贴现的依赖性更为严重,从根本上助推了“收缩城市”的空间扩张进程。

但问题是,在我国“收缩城市”目前的发展背景下,相应的学术研究及规划编制,却远未跟上。

“像伊春这样的城市人口在减少、土地在扩张,但城市的总体规划里却都在预测未来人口会增长,也从侧面说明了人口收缩现象早期并没有被中国城市规划编制所重视。”龙瀛说,更为严峻的是,在一味追求增长的管理决策者面前,“收缩”并不是一个光彩的词汇,是与提升政绩背道而驰的。

在城市规划业界,也确实存在类似的“难言之隐”。龙瀛参加过一些城市规划编制,每一次对方都会被要求规划人口总量上升,扩大城市规模。“因为地方政府有了土地才能卖钱,才能增加基础建设投资。”

某规划行业从业者表示,地方政府要想方设法地把人口数量科学合理地做上去,从而解决后续的一系列包括增加城市建设用地指标等问题。

近年来,城市规划的范式挑战及应对方向研究表明,当前我国的城市规划的实施效果受到挑战。中国的城市规划主要建立在增量规划的基础上,而人口增长是当代城市规划特别是总体规划编制范式的基石。“虽然我国将存量规划作为未来的主导方向,但是多个证据表明,未来的存量开发主要存在于类似北京、上海、深圳这样的大城市的中心地带,这对中小城市并不完全适用。”龙瀛说道。

业内普遍认为,“收缩城市”的出现,对未来中国城市规划的走向提出了挑战,即已有的范式不完全适用于所有城市,已经提出的发展模式也不完全适用于这些城市的所有地区。

可事实上,规划业界对于“收缩城市”的困惑,很大一部分来源于我国并没有应对城市收缩的系统方法论以及完整的教学体系。

随着时代的发展,我国的《城市规划编制办法》前后共经历了4次修订。“但现行城市规划编制办法和指南,并没有告诉规划师如果你预测未来人口不增长了,城市规划应该怎么做。他们没有这样的经验,更没有类似的受教经历,这和目前高校在城市规划专业教育上,关于‘收缩城市’方面的知识比较缺失,在教材和课程设置上并没有形成相应的学科发展不无关系。”龙瀛表示。

 

以“精明收缩”应对城市转型

对于中国城市而言,增长或许比收缩更贴近当前的发展状况。但诸多业界人士都认为,收缩是整个国家城镇化的一部分,不一定是坏事,重点在于如何将被动衰退转变为主动收缩的规划策略,也就是所谓的“精明收缩”。

从国际经验上看,美国费城于1974年提出了“绿色计划”,该计划针对城市空置地块清理项目,其目的在于将荒置的地块改造成为城市开放空间和绿地,改善城市的适宜性。这种源于城市应对日益减少的人口和衰败的经济及物质环境所采取一系列实践,被认为是“精明收缩”策略的起源。

而对于我国而言,为避免因人口减少带来的一系列问题,现有的城市增长就应考虑到以更加“精明”的方式进行。

龙瀛和他的团队对黑龙江齐齐哈尔市中心城区1216个观察点,从2013 ~2015 年的街道空间品质变化客观识别和主观评价的结果显示,虽然齐齐哈尔的人口在流失,并且呈现出经济活力不足的趋势,但是中心城区的空间品质却在缓步提升。

这种“空间变好与经济式微”即“人口—经济—空间下行滞后”的现象,让他们意识到城市在收缩过程中,人口、经济、空间品质的下滑并不同步,而是存在时间差的。“中国的‘收缩城市’大多处在收缩前期,利用这个时间差采取一定措施,有可能避免经济和空间品质的大滑坡。”龙瀛表示,这有可能是这些城市转型的契机。

作为在《中国资源型城市转型指数》中总体评价排名第1位的城市,内蒙古包头的转型成功经验或许值得借鉴。

近年来,随着包头煤炭资源的日趋枯竭和中央驻区企业神包矿业公司战略调整,地区主导产业缺失,财政税收锐减,地质灾害频发,社会矛盾突显,陷入了“矿竭城衰”的发展困境,地区发展举步维艰,经济社会亟待转型。2012年,包头市石拐区被国家列入第三批资源枯竭城市名单。

城市的转型之路该怎么走,如何实现可持续发展?对此,包头市通过生态立区、科学发展、创新驱动、富民兴区的做法,将石拐区建设成了包头市城市生活物资配送物流产业基地、清洁能源加工输出基地、内蒙古多元素合金材料加工基地以及生态旅游文化产业基地,同时,打造了全国改革发展城镇试点、“智慧城市”试点和资源枯竭衰退型城市异地转型示范区,实现了资源型城市的成功转型。

龙瀛认为,以“精明收缩”为代表的适应型城市规划意味着城市发展需要承认增长放缓的现实,以控制增量、盘活存量作为城市空间发展的主要形式,可借鉴精明增长理论原则,倡导规模合理的城市组团、集约高效的土地利用、混合发展的功能布局、公交优先的发展模式和网络分布的绿色空间体系。

“未来,希望自然资源部能牵头搭建有关城市收缩问题的研讨平台,并出台相应的编制或者指导办法,让规划行业有理可依、有据可查。”龙瀛认为。

在黄征学看来,在城镇化发展过程中,随着内外部条件的变化,部分城镇兴盛、部分衰落,这是普遍规律。我国当前经济正处于转换发展方式、经济结构、增长动力三大关口期。能更好地适应这三种转变,新动能发展快的城镇,规模将稳步增加;相反,应对三种转变较慢,仍然依靠传统动能的城镇,规模将逐渐收缩,这其中就包括资源型城镇、传统工业城市和部分欠发达的地方。

黄征学分析,目前,从国家层面看,要加强“收缩城市”规律性的研判,及时识别出快速发展城镇与规模收缩城镇,并采取相应政策措施适当加以引导。国家“十三五”规划对革命老区、民族地区、沿边地区、资源枯竭地区、产业衰退地区、生态严重退化地区等6类困难地区的转型发展提出了原则方向,也开始着手制订并实施了一系列措施。

“对于新组建的自然资源部来说,首要的就是编制好空间规划,强化对不同空间的发展引导;其次要充分利用好土地、矿产、生态修复等政策工具,支持‘收缩城市’和困难地区的发展。”黄征学表示。

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