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开启国家公园新纪元

2018-06-10 12:13:12    来源:    作者:杨 旋

4月10日,国家林业和草原局、国家公园管理局揭牌,为严格管理国家公园等各类自然保护地、提升自然生态系统的功能和质量掀开了崭新的篇章。

坚持山水林田湖草作为一个生命共同体,统筹考虑保护与利用,对相关保护地进行重组。从此,以自然保护地为核心的国家公园,在我国有了更加清晰的样子。

一场脱胎换骨的体制改革

从1956年我国建立第一个自然保护地开始,风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园、水利风景区、沙漠公园、海洋公园等诸多不同分类的自然保护区纷纷设立。

国家林业和草原局公布的数据显示,截至2017年底,我国共建立各种类型、不同级别的保护区2750个,总面积约14733万公顷,约占全国陆地面积的14.88%,其中国家级自然保护区469个。在自然保护区范围内,分布有3500多万公顷天然林和约2000万公顷天然湿地,保护着90.5%的陆地生态系统类型、85%的野生动植物种类和65%的高等植物群落,保护了300多种重点保护的野生动物和130多种重点保护的野生植物。

但问题是,各类自然保护地在对保护自然生态系统和自然资产发挥显著作用的同时,管理滞后的问题也日益凸显——各类自然保护地建设管理缺乏科学完整的技术规范体系,同一个自然保护区部门割裂、多头管理、碎片化现象普遍存在,土地及相关资源产权不清晰,盲目建设和过度开发现象时有发生。

以湖北神农架为例,这里既是自然保护区、风景名胜区,又是森林公园、地质公园,更是国家5A级景区,不同的牌子有不同的管理机构,各个分管机构都有权对景区进行管理。森林公园是林业局管,自然保护区是环保部和林业局管,风景名胜区归建设部门主管,各自为政。

这种管理权被分割的状态,自上世纪80年代开始持续已久,而多头管理带来的乱象,也曾经被多次报道。

《挂职博士眼中的基层公务员生态》一文在2016年刊发后曾一度引发热议。文章中描述了某自然保护区多部门管理的乱象:土地荒时归国土资源局管,长了草归农业局管,长了树归林业局管;湖泊里的水超过6米归水利局管,低于6米属于湿地归林业局管。

这看似笑话的文字,却一针见血指出了一块自然保护地被条块分割管理的弊病。这种多个部门管理的条块分割,割裂了生态系统的完整性,导致该保护的没有保护好,该利用的却用过了头。

“如果种树的只管种树,治水的只管治水,护田的只管护田,很容易顾此失彼,最终造成生态的系统性破坏。”习近平总书记质朴的话语传递出深刻的道理。

去年,这种自然保护“九龙治水”的管理格局开始被彻底打破。2017年9月,由中办、国办印发的《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《方案》)正式发布。国家公园的轮廓被第一次清晰勾画出来。

“建立统一管理机构”是此次方案的一大亮点。原来的自然保护区、湿地公园、森林公园、地质公园等等都不再保留。国家公园建立后,在相关区域内一律不再保留或设立其他自然保护地类型。

《方案》明确,国家公园设立后整合组建统一的管理机构,履行国家公园范围内的生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理、社会参与管理、宣传推介等职责,负责协调与当地政府及周边社区关系。

以前所未有的改革高度和力度,建成统一规范高效的国家公园体制,将有效解决交叉重叠、多头管理的碎片化问题,有效保护国家重要自然生态系统原真性、完整性,形成自然生态系统保护的新体制新模式。

这将是一种崭新的、综合性的、全面的保护。

此前,我国已启动了国家公园体制试点工作。2016年6月,三江源国家公园管理局挂牌成立。三江源国家公园内全民所有的自然资源资产委托管理局负责保护、管理和运营,克服了原来各类保护地之间各自为政、条块管理的体制弊端,初步建立了相关法律政策体系、标准体系和规划管理体系。

从森林、湿地、地质等单一类型的管理,走向系统化整体性的管理模式。国家公园更具有国家代表性和典型性,面积更大,生态系统更完整,保护更严格,管理层级更高。

“整合相关自然保护地管理职能,结合生态环境保护管理体制、自然资源资产管理体制、自然资源监管体制改革,由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责。”但当时对具体由哪一个部门来管理并未明确。

直到国务院机构改革新组建国家林业和草原局,将“管理国家公园等各类自然保护地”列为其主要职责之一,把一个自然保护地、一块牌子、一个管理机构,化繁为简实现“构建统一规范高效的中国特色国家公园体制”的目标向前迈进了一大步。

在自然保护领域自上而下做好顶层设计,坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责,加强相关机构配合联动,避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。在空间上统一规划,把所有的自然资源统一归自然资源部确权登记,把分散在各部门的自然保护地全部纳入新成立的国家公园管理局统一管理,这将从根本上解决“九龙治水”的问题,体现了在自然保护领域管理体制改革的先进性。

业内专家表示,在国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子,将自然保护地纳入统一管理,建立以国家公园为主体的自然保护地体系,这一重大举措必将在自然保护领域带来一场深刻的历史性变革。这是以习近平同志为核心的党中央站在中华民族永续发展的高度做出的生态文明建设的重大决策,将对中国的自然保护事业乃至美丽中国建设产生深远的影响。

一次大胆探索的试点建设

按照《方案》,到2020年,国家公园体制试点基本完成,整合设立一批国家公园。

2015年,我国启动了国家公园体制试点,对现有各类保护地的管理体制机制进行整合,明确管理机构,实行统一有效的保护和管理。

正在开展的10家国家公园体制试点分别是三江源、大熊猫、东北虎豹、云南香格里拉普达措、湖北神农架、浙江钱江源、湖南南山、福建武夷山、北京长城国家公园,以及后来加入的祁连山国家公园。

以青海三江源自然保护区为基础的三江源国家公园,是我国第一个国家公园体制试点,也是目前试点中面积最大的一个。这里地处青藏高原腹地,素有“中华水塔”之称,是世界高海拔地区生物多样性最集中的自然保护区,试点区域总面积12.31万平方公里,包括长江源园区、黄河源园区和澜沧江园区。

特殊的地理位置、丰富的自然资源和生态功能,使得三江源地区成为我国青藏高原生态安全屏障的重要组成部分,保护三江源的重要性不言而喻。

但长期以来,在全球气候变暖等自然因素和过度放牧等人类活动的双重作用下,这里生态环境日益恶化,草场严重退化,水土流失加剧,土地沙漠化面积扩大,冰川、湿地萎缩,生物多样性锐减。

2000年,三江源省级自然保护区建立,2003年升级为国家级自然保护区。经过十多年的努力,生态退化趋势得到初步遏制,但暴露出政府各部门权责不清、职能交叉等问题。

2016年6月7日,三江源国家公园管理局组建,将原来分散在林业资源、国土、环保、住建、水利、农牧等部门的生态保护管理职责划归三江源国家公园管理局,实行统一的生态保护规划、管理和执法。

同时,三江源国家公园管理局还一并成立了长江源、黄河源、澜沧江源三个园区管委会(管理处),合理划分了园区管委会和地方政府权责,实现了保护管理体制机制的重点突破。在不到一个月的时间里,园区就整合了所涉治多、曲麻莱、玛多、杂多四县国土资源、环保、农牧等部门编制、职能及执法力量,建立了覆盖省、州、县、乡的4级垂直统筹式生态保护机构,并在12个乡镇53个行政村成立了牧民生态管护队。

三江源国家公园体制试点的建立,整合了各部门、各地区只能资源,理顺了保护机制,提升了保护的科学性,实施生态整体系统修复。

近日,有媒体报道,在三江源国家公园澜沧江园区内首次拍摄到金钱豹活动影像。金钱豹活动非常隐蔽,目前世界上大多数影像都是由红外相机所拍摄,而这次拍摄时间长达3小时,表明该区域内人与野生动物和谐共存的局面正在形成。

横跨四川、陕西、甘肃三省的大熊猫国家公园,总面积超过2.7万平方公里,以保护大熊猫栖息地的原真性和完整性。被列为世界濒危的大型猫科动物的东北虎和东北豹,它们的活动需求将在总面积1.46万平方公里的东北虎豹国家公园有效解决。

国家公园,同时也是珍稀动植物和濒危物种的家。

在创新国家公园的管理体制机制上,试点省份都在大胆探索中。东北虎豹国家公园立足国有林地占比高的优势,探索全民所有自然资源所有权由中央政府直接行使,管理机构已正式组建。湖北省整合原神农架国家级自然保护区管理局、大九湖国家湿地公园管理局以及神农架国家森林公园的保护管理职责,成立神农架国家公园管理局,统一承担1170平方公里试点范围的自然资源管护职责等。浙江、福建等省也已经正式成立由省政府垂直管理的国家公园管理机构。

同时,《三江源国家公园条例(试行)》《钱江源国家公园山水林田河管理办法》《武夷山国家公园试点区财政体制方案》等等一系列政策规划也在制定实施中,为国家公园构建了制度体系保障。

试点还有2年时间,我们期待着在这个过程中不断地发现问题解决问题,为建立国家公园总结经验,能够更好地处理国家公园内人与自然的关系,更好地保护生态环境。

一种保护与发展的最佳平衡

今年两会期间,福建省代表团多名人大代表向十三届全国人大一次会议提交了《关于优化武夷山国家公园体制试点区范围的建议》,希望国家优化武夷山国家公园体制试点的范围,以更好实现保护与发展。

尚在试点中的武夷山国家公园总面积982.59平方公里,涉及福建省的武夷山市、建阳区、光泽县和邵武市,包括武夷山国家级自然保护区、武夷山风景名胜区和九曲溪上游保护地带。

建议中称,经过一年多的试点,一些问题凸显出来:九曲溪上游保护地带内的5个村庄及周边区域人口分布比较密集,且这里既是中国乌龙茶和红茶发源地的重要组成部分,也是武夷山市茶业、旅游业两大传统优势产业的重点区,村庄面积占该区域面积的11.09%,37.52平方公里的茶园则占到43.8%。如果按照国家公园管理要求,将会严格限制村民生产活动,不仅影响当地经济产业发展和村民收入,加剧了保护和发展之间的矛盾,也给管理工作带来较大的困难。

事实上,保护与发展之间的矛盾一直存在于世界各地的国家公园。如何处理好这对矛盾,是考验管理者智慧的一道大难题。

福建省人大代表建议,调出九曲溪上游保护地带的85.73平方公里,将其作为国家公园的外围控制区,并将靠近公园的村庄作为公园入口特色小镇、特色村庄进行打造和建设,有效分流主景区游客数量,实现环境容量控制,更加科学地保护自然生态环境。

实践中,各试点省市也以突出生态保护为主,探索多样化的保护管理模式,比如吉林省对试点区承包经营活动进行严格规范,加强日常监管,最大限度降低人为干扰,有效改善了东北虎豹生存活动空间。四川省暂停受理大熊猫国家公园核心保护区、生态修复区内新设探矿权、开矿权等审批,积极探索已设矿业权的有序退出机制。福建省将武夷山国家公园作为独立自然资源登记单元,印发《武夷山国家公园体制试点区自然资源统一确权登记实施方案》,深入开展茶山整治,累计拔除违规开垦茶山5.8万亩。

但是最严的保护,并不是说就要关闭大门禁止进入。

“国家公园的首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护,同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。”“坚持生态保护第一,把最应该保护的地方保护起来,给子孙后代留下珍贵的自然遗产;坚持全民公益性,坚持全民共享,为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会。”这两个“坚持”明确了国家公园的定位。

保护是首位,在保护好的前提下,注重建立利益共享和协调发展机制,实现生态保护与经济协调发展,人与自然和谐共生,为全民提供“自然观光、科研、教育、旅游”的机会。这不仅是履行一个公园的职能,更是“不断满足人民日益增长的美好生活需要”。

为有效化解试点区内集体林地划入生态公益林保护与村民发展经济的矛盾,武夷山国家公园创新了生态旅游模式,对主景区内7.76万亩集体山林实行有偿使用,仅2016年支付给农户的山林权有偿使用费318.83万元。通过共享旅游发展收益,有效解决了景区的发展瓶颈和生态资源管控难点。

三江源国家公园设立7421个生态管护综合公益岗位,确保每个建档立卡贫困户有一名生态管护员,让贫困牧民在参与生态保护的同时分享保护红利,当地牧民逐步由草原利用者变为生态守护者。

根据“重点保护区域内居民要逐步实施生态移民搬迁”的差别化保护管理方式,武夷山国家公园在范围区内严控生产建设用地,强化生态修复,分步对南源岭旧村实施搬迁,对村庄原址进行绿化修复。同时在紧邻武夷山风景区的建成新村,积极引导农户发展民宿和餐饮业,不仅提高了当地村民的居住条件,增加了家庭收入,而且真正实现了保护与发展的绿色双赢。

从纸面落到地面,再到成立国家公园管理局,国家公园的谋划建设之路,彰显了我国保护自然资源生态系统的态度与决心。进入新时代,国家公园的建立,未来方向已明。我们有理由相信,只要能从大处着眼,从小处着手,更好推进人与自然和谐共生,必能走出一条统一规范高效的中国特色国家公园之路。

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