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第三方治理,矿山修复的“加速器”

2016-11-08 13:18:00    来源: 中国国土资源报    作者: 薛 亮 王 梅

年初,辽宁省建立了2016年度生产矿山地质环境恢复治理档案和矿山企业诚信档案,督促矿山企业限期整改,切实履行恢复治理义务;2月份,河北省提出将用3年时间对全省1881个露天矿山进行深度整治,鼓励露天矿山主动关闭退出;7月份,山西省出台了《采煤沉陷区综合治理工作方案》,这是山西历年来规模最大的一次采煤沉陷区治理……

这些行动都是我国加快矿山地质环境治理脚步的缩影。随着社会民众对生态环境的关注度越来越高,如何有效、高质、快速地治理矿山地质环境,也被提到了前多未有的高度上。

但由于我国矿山地质环境问题复杂性高、治理工程难度大、投资额度高,仅仅依靠各级财政能够投入的有限资金,并不能满足矿山地质环境恢复和综合治理的需要。如何构建“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的矿山地质环境治理新模式,已然箭在弦上。

治理恢复多管齐下,现实情况仍不乐观

加快矿山环境恢复治理刻不容缓,顶层也早有布局。中共中央、国务院在2015年4月发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》中就明确提出,要开展矿山地质恢复和综合治理;同年9月发布的《中共中央生态文明体制改革总体方案》中也着重强调,要完善矿山地质环境保护和土地复垦制度。

据国土资源部地质环境司相关负责人介绍,一段时间以来,国土资源部等相关部门在矿山地质环境保护和治理方面做了大量基础性、开创新工作,组织摸底调查,颁布《矿山地质环境保护规定》,实施《矿山地质环境保护与治理规划》,推进资源枯竭型城市专项治理,开展矿山复绿行动,建设国家矿山公园,建立矿山地质环境治理恢复保证金制度,初步构建起开发生态补偿保护的经济机制。

在多方积极努力下,近年来,我国矿山地质环境保护与治理取得了诸多积极成效。截至2014年,全国用于矿山地质环境治理资金达901.8亿元,全国完成治理恢复土地81万公顷;截至2015年,全国共投入治理资金超过900亿元,治理矿山地质环境面积超过80万公顷,一批资源枯竭型城市的矿山地质环境得到有效恢复。

但从总体上看,我国矿山地质环境恢复和综合治理仍不能完全适应新形势要求,一方面,部分矿山企业履行矿山地质环境恢复治理主体责任不到位,仍会产生新的矿山地质环境问题;另一方面,我国历史遗留的矿山地质环境恢复治理任务仍十分繁重。

此外,我国矿产资源开发普遍较为粗放,部分企业片面追求经济效益,社会责任意识淡薄,技术手段落后,集约利用资源水平不高,破坏环境现象仍然存在。同时,我国矿产资源开发水平和发达国家相比仍有较大差距,部分企业采矿技术手段落后,资源开采对地质环境扰动和破坏较大。

近年来,矿产市场的不景气也给矿山治理带来了新问题。有业内人士表示,虽然办矿产证需要先交治理环境保证金,但有些人交了保证金就没想着要回来,因为低水平滥采后治理的费用要高得多。

鼓励第三方治理,中央地方均密集发力

何谓“第三方治理”?简言之,就是指排污者通过缴纳或按合同约定支付费用,委托环境服务公司进行污染治理的新模式。它是推进环保设施建设和运营专业化、产业化的重要途径,是促进环境服务业发展的有效措施。

利用第三方治理环境污染并不是新鲜事物。党的十八届三中全会就提出,要建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制,推行环境污染第三方治理。2015年1月,国务院办公厅又印发《关于推行环境污染第三方治理的意见》,提出部署改革创新治污模式,吸引和扩大社会资本投入,促进环境服务业发展。

今年7月,国土资源部、工业和信息化部、财政部、环境保护部、国家能源局联合发布了《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》(以下简称《指导意见》),明确将着力完善开发补偿保护经济机制,构建政府、企业、社会共同参与的保护与治理新机制,尽快形成在建、生产矿山和历史遗留“新老问题”,统筹解决的恢复和综合治理新局面。

鼓励第三方治理矿山地质环境,是该《指导意见》中提出的新政。这意味着我国对矿山环境的全面治理将翻开新的一页,同时也为构建政府、企业、社会共同参与的保护与治理新机制,统筹解决在建、生产矿山和历史遗留“新老问题”指明了方向、提供了依据、夯实了基础。

除中央顶层布局外,去年以来,各地也在密集发声、探路试水。2015年10月,甘肃省在《关于推行环境污染第三方治理的实施意见》中提出,要在矿山生态环境治理、尾矿库隐患治理中引入“第三方治理”模式。其中,2015年~2017年,将初步建立第三方治理政府引导推动机制,社会资本投入第三方治理明显增加;2018年~2020年,初步建立第三方治理市场。

同年11月,青海省政府发布《关于加快推行青海省环境污染第三方治理的实施意见》,明确要加强重点行业企业治理领域,主要在火电、钢铁、水泥等行业推进脱硫脱硝除尘领域第三方治理,在有色金属冶炼、化工、火电等行业推行水泥窑协同处理固体废物,在黑色金属及有色金属采选冶炼行业引入环境服务公司综合利用废渣,实现废物资源化利用。

今年1月,云南省政府发布《关于推行环境污染第三方治理的实施意见》,提出围绕解决矿山环境整治、水土污染治理、生态环境修复等领域的重点治理,积极开展定向招商,引进国际国内知名环保企业集团,采取设立分公司或与省内企业合资合作等形式在云南省设立本土化环保企业,提供集设计、建设、投融资、运营、护等于一体的综合性环境治理服务,进一步提高环境污染治理水平。

业内人士表示,推行第三方治理模式,有利于吸纳更多社会资金参与矿山生态环境治理。此外,在煤炭、石油开采等重大建设项目中,及时引入第三方治理企业开展伴随治理服务,可有效解决项目建设过程中对矿山生态环境保护不力和修复不力的问题,避免重大建设项目成为新的污染源。

修复工作迫在眉睫,钱从哪儿来令人挠头

无论怎样,矿产资源开发在促进我国经济发展的同时,因开采不当造成山体千疮百孔、粉尘污染严重、含水层被破坏、地质灾害多发等现象却是不争的事实。

据统计,截至2014年,我国因矿产资源开发引起地面塌陷等矿山地质灾害2.6万多处,采矿产生的固体废弃物累计存量约450亿吨,采矿活动平均每年抽排地下水约60亿吨。

与北京一衣带水的河北省三河市地处京津塘金三角地带,距北京仅有35公里,地理位置十分优越。这里矿产资源种类丰富,有煤、白云岩、砖瓦用黏土、海泡石黏土、红黏土,紫砂页岩、地热、矿泉水等。其中山体中白云岩储量巨大、品质优良,探明储量5.26亿吨。

从上世纪70年代开始,三河市的采矿业就逐步兴起,到2008年,这里大大小小的采矿企业已多达164家。由于发展方式粗放,矿产资源在开发过程中也造成了严重的环境污染和生态破坏,原有的164个采矿企业的闭坑矿区矿山地质环境问题突出,采坑、废石堆遍布、大小不一,滑坡、山体崩塌等地质灾隐患众多,群众生产、生活受到极大影响。同时,还造成土地资源严重浪费,矿山环境与周边环境极不和谐,严重影响三河市的形象和投资环境,阻碍了城市经济发展。

目光转到我国东北。坐落于辽宁省阜新市的海州露天矿,曾经是亚洲最大的露天煤矿,半个多世纪以来,海州矿累计采煤2.41亿吨,累计创工业产值96.98亿元,上缴利税总额33.45亿元。最多的时候,海州矿养活了3万多工人。

2005年,海州露天矿正式宣布闭坑破产,完成了生产建设的历史使命。但这个露天的“巨人”,也留下了另外让人瞩目的东西——一个东西长4公里、南北宽2公里,深度为350米的巨大城市“伤疤”,此外,还对生态构成威胁,黄土飞扬,滑坡多发。由于采矿多年,由此带来的滑坡与地表变形灾害、采煤自燃灾害、矿坑水环境灾害及生态环境的严重恶化、威胁着周边企业单位和人民的生命财产安全。

国土资源部地质环境司相关负责人在进行有关政策解读时指出,虽然近年来我国矿山地质环境保护工作取得了巨大成效,但也应当看到,我国矿山地质环境保护工作起步较晚,基础薄弱,还存在诸多矛盾和问题,矿山地质环境保护仍不适应新形势要求,如法制建设有待加强,治理任务仍然艰巨,“重开发、轻保护”的观念尚未完全转变,开发能力和科技水平有待提高。

同样是在辽宁省,在大连市近郊,沈大高速公路后盐收费口西南,有一座被“啃”了一半的废弃石灰岩矿山。这座山没有名字,当地人习惯地用旁边的村落名称代之,叫做“后盐”。2003年矿山被废弃后,工厂搬走了,工人离开了,唯有裸露的山体被留下来。由于山体表面没有附着物,沙子和碎石散落在外。刮风时沙土飞扬,下雨时泥泞不堪。

随后,大连市经过3次专题会议论证后,把后盐山保留了下来,并秉承自然生态发展理念,将其改建成为山水公园。但问题是,仅开发一个山体公园,就需要10亿元的资金。钱从哪儿来?日后这个公园谁来维护?维护费用谁来解决?这让管理者颇为头疼。

高效、有序地治理矿山地质环境已迫在眉睫,但是摆在治理者面前的一大难题却是——资金从哪里来?“巧妇难为无米之炊。”没有资金来源,一切都是空谈。如何有效利用社会等第三方力量,多渠道筹措资金,共同参与矿山环境治理,成为摆在管理者面前的现实问题。

各地积极作为,为新政落地趟出实践之路

从以前的采矿、挖石头,到现在开着铲车填矿坑、平矿沟,李海松在河北三河东部矿区的工作轨迹实现了逆转式的“转型”。问起对这件事的感受时,他对记者开玩笑似地说,有点白忙活了一场的感觉。

如今雇佣他们从事这件工作的是河北福成投资集团有限公司(以下简称福成集团)。这家民营企业在三河市政府的支持下,投资近6亿元,自2012年起采取削高填低、种树、修建沟渠等措施进行治理,现已完成其一期工程 1500亩,共种植苹果、梨等果木及景观树12万余株,形成了“方田式+梯田式”的果园。二期工程面积1.5 平方公里,其采取削高填低等措施进行治理,治理出5个平台,现已完成了该区的矿坑平整。

站在二期已完成治理的平台抬眼望去,一期工程治理效果尽收眼底。如果不是看到周围仍在治理的残缺矿山、矿坑,记者怎么也不会相信这里原先会是采矿后留下的一片狼藉之地。

据了解,这里在采矿产业兴盛时共有63条采矿生产线,每条生产线日产石子60多万吨。“那时拉石子的大货车每天有1000多辆,造成严重的粉尘、噪音等环境污染问题。”三河市国土资源局党组成员李劲松介绍说。

缺少资金,是三河市在开展矿山环境恢复治理的过程中感受到的最大难题。在防治大气污染新政之下,这些矿山现在已经全部关停。但要治理这大大小小的矿山、矿坑,却要比关停它们难上百倍。为此,三河市按照“谁投资、谁受益”原则,开始探索矿山环境治理与山地开发相结合的新模式,并率先在全省引入社会资金开展矿山环境恢复治理,为全省矿山环境治理提供了可复制的经验、模式。

此外,由于采矿企业的关停,致使周边村民下岗待业,福成集团便聘请他们到其矿山恢复治理完成的果园进行果木修剪、浇水、施肥等维护工作,解决了当地村民的就业问题。同时,为了使村民达到利益最大化,福成集团还将治理好的果园承包给个人,使村民收入增加,实现了利益共享。

在辽宁大连,因为有相关政策的支持下,大连华君集团控股企业大连陆港物流基地有限公司(以下简称华君集团)的一个举动,解了治理大连后盐资金缺口的燃眉之急——与后盐隔路相望的陆港物流区,提出要结合社会力量共同开发整个后盐地区。

据介绍,华君集团将投资140亿元,对后盐以及陆港物流区进行建设。对于物流基地来说,矿山修复将解决周围的配套设施建设问题,还能为日后的员工和客户提供生活的必要保障,同时也将使物流港土地价值大幅提升,对于华君集团来说是笔收益颇丰的项目;对于大连市来说,不仅日后山体公园有了维护单位,修复的费用也得到解决,可谓双赢,这也为辽宁省引入社会资源参与矿山修复项目迈出开拓性的一步。

除了利用国内资金,有效吸引、利用外资,也成为引入第三方治理矿山地质环境的有效手段。同样是在辽宁,7月12日,阜新市政府争取的德国促进贷款建设海州露天矿矿山环境治理项目得到了国家发改委和财政部的正式批复,批复资金5000万欧元(约合人民币3.87亿元)。

据了解,德国促进贷款是德国政府为发展中国家提供的主要应用于医疗、教育、节能环保等领域的优惠贷款。德国政府委托德国复兴信贷银行进行贷款的审批与发放。该贷款主要优势是利率低、还款期限长,能有效缓解海州露天煤矿环境综合治理工程资金短缺的压力,为后续的治理工作提供了有力的资金保障。

该项目拟利用德国促进贷款对海州露天矿南帮未治理的中、东部区域进行治理。通过采取削坡平盘、注浆灭火、采空区回填、坑底回填压坡、截排水等措施,治理坡面面积约1.27平方公里,矿坑坑底回填区0.82平方公里。另外,对治理区域内的矿坑道路系统、生态修复系统及监测系统进行修建和完善,项目总投资为55107万元,其中,利用德国促进贷款5000万欧元,占项目总投资的70.24%。

阜新市国土资源局局长王宗林说:“海州露天煤矿滑坡、扬尘、残煤自然等问题特别的突出,治理难度较大,所需资金较多,资金缺口较大。如何创新思维、破解这一制约和影响城市环境的问题,为阜新人民还原出一片蓝天、青山与绿水,把阜新打造成为绿色生态、环境宜居的城市,成为阜新国土人的当务之急。”

据王宗林介绍,经过治理,将把烟尘弥漫的海州露天矿及周边地区变成树木茂盛、设施齐全、景色优美、宜居宜业的重要场所,不但可以改善当地人民群众的生活、生存环境,还能进一步提高中国露天矿闭矿的技术和管理水平,最终将其建成集科普教育与景观于一体的国家矿山公园示范区及旅游胜地。

鼓足信心挖潜力,优化环境谋共赢。2015年6月,习近平总书记在贵州考察时指出,要正确处理发展和生态环境保护的关系,在生态文明建设体质机制改革方面先行先试,把提出的行动计划扎扎实实落实到行动上,实现发展和生态环境保护协同推进。

“谁投资、谁受益”。在市场化整治新模式的带动下,我国矿山地质环境治理攻坚行动已经按下了“快进键”。利用第三方治理矿山地质环境的大幕已开,如何更多地吸纳、发挥矿山企业的主动性和第三方治理企业市场的活力,提高治理效率和质量,促进科技进步,我们将拭目以待。

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