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车娜:充分发挥中央和地方两个积极性

2020-03-24 13:32:07    来源: 中国自然资源报    作者:车娜

央地关系  当政府与市场的边界清晰了,政府之手才能有的放矢;而只有中央与地方两级政府的权责清晰了,中央抓好宏观指导和监管,地方加大自主创新,两者的治理效能才能产生叠加效应

审批权的收与放,向来被视为央地关系调整的风向标。此次国务院下放用地审批权,赋予省级政府更大用地自主权,迈出了改革土地计划管理方式的重要一步,也是构建新时代政府和市场关系、央地关系的积极探索。

我们知道,新时代政府与市场之间关系的一个鲜明特征就是市场在资源配置中起决定性作用。当前,我国经济已步入追求高质量发展阶段。解决经济发展“不平衡、不充分”问题,必须深化供给侧结构性改革,提高土地等要素的供给质量,把优质资源配置到促进高质量发展的环节上,而这就需要减少政府对资源的行政配置,大力推进要素市场化改革。其中,土地作为基础性要素,其市场化改革并不简单关乎配置效率,更关乎整个要素市场化改革乃至经济体制改革大局。

回看我国土地市场化配置之路,从“无偿、无限期、无流动”到“有偿、有限期、有流动”,从商业用地“招拍挂”到工业和经营性用地全面实行“招拍挂”,再到弹性出让……土地配置方式的每一次转变都是政府与市场博弈的结果,体现了政府在优化土地配置上的主动求变。但是,要全面构建市场起决定性作用的现代经济体系,政府计划管理土地的方式势必需要改变。

一直以来,我国实行的是中央控制建设用地指标加地方政府实际掌握土地支配权的模式。然而,即便在最严格耕地保护制度和最严格节约用地制度“两个最严格”的约束下,地方政府违法违规用地的冲动依然强劲。在有的地方,往往是“规划跟着项目和开发商走”,一边是低效闲置土地亟待盘活,一边是项目“无地可落”,出现了用地指标“饥饱不均”“好钢难以用到刀刃上”“劣币驱逐良币”等现象。究其原因,这当中有过去部门职能交叉导致地方事难办的问题,也有因审批层级多而项目落地慢的问题,但也有唯GDP论政绩下地方消极治理的问题。

党的十九大提出,要按照权责一致原则,理顺中央和地方权责关系,赋予地方更多自主权,构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系。一方面,此次通过授权或委托试点赋予省级政府更大用地自主权,这种“选择性授权”有利于发挥地方政府贴近基层、获取信息便利的优势以及主观能动性,在规划管控的前提下,因地制宜地配置土地资源,消除“规划跟着项目走”的弊病,推动“项目跟着规划走、要素跟着项目走”。

另一方面,有权必有责,“权责一致”还意味着权力与责任的对等与统一。早在2005年,国务院就出台《省级政府耕地保护责任目标考核办法》,明确了省级政府的耕保责任,2018年又加以修订完善。从这个角度来讲,此次“放权”又何尝不是对地方耕保责任的一次压实?

政府与市场,中央与地方,是推进国家治理现代化必须处理好的两对关系。当政府与市场的边界清晰了,政府之手才能有的放矢;而只有中央与地方两级政府的权责清晰了,中央抓好宏观指导和监管,地方加大自主创新,两者的治理效能才能产生叠加效应。国家机构改革已进一步厘清了部际职能职责,为“放权”铺好了路;新《土地管理法》也已对中央和地方土地审批权限进行了合理划分,让这次“放权”于法有据。期待此次“放权”能够充分调动中央和地方两个积极性,为土地市场化改革乃至经济体制改革注入汩汩动能。

(作者系本报记者)

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