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王立彬:期待用地制度改革下半场

2020-03-24 13:31:25    来源: 中国自然资源报    作者:王立彬

事权划分  赋予省级政府更大用地自主权,是解决耕地保护、粮食安全“市长缺位”而城市发展、住房民生“省长缺位”问题,从根本上解决人的城镇化与土地城镇化两张皮问题,推进国家治理现代化的关键一步

此次“放权”力度之大,甚至跑在新《土地管理法》前面,有为进一步修法立法冲锋陷阵的意思,值得击节赞赏。从长远看,土地审批放权及8个省份改革试点,以土地为抓手的行政体制改革意义很可能超出人们预期。

用地审批是我国土地管理的一项基本制度。旧《土地管理法》严格规定用地审批权限和程序,在新增建设用地从严从紧、严格保护耕地等方面发挥了重要作用。但客观上看,存在用地审批周期较长等问题,也导致了相关管理部门与地方政府的事权划分冲突。

针对土地管理存在的问题,自然资源部近两年推动用地审批制度改革有一定效果,但因有关法律法规限制,单纯的审批措施优化难以从根本上解决用地审批环节多、事权错位、周期长等问题。新《土地管理法》明确提出改革用地审批制度、下放审批权限,但国务院依然保留永久基本农田转为建设用地的审批权,以及征收永久基本农田、35公顷以上耕地、70公顷以上其他土地的审批权。此次国务院将保留的用地审批权通过委托方式在部分省份开展试点,是最具未来性且值得期待的地方。

为什么这样说?因为此次改革最重要部分就是赋予省级政府更大用地自主权。但中央政府在“下放审批权”同时也“加强监管权”,所以有“放权”也有“收权”。实际上,此次试点改革的意义,就是中央政府与省级政府土地事权再划分,省级政府获得更多自主权。

长期以来,我国用地审批周期长、层级高、环节多、事权错位,中央承担了部分应由地方政府承担的事权,主要是说中央一级包揽了省级政府用地事权。有人举例说,征地补偿安置方案由市县人民政府制定实施,事权应属于市县级政府,但方案却要层层审查后上报国务院。这个例子之所以容易引起误解,在于本质上这并不是中央政府与市县级政府的事权冲突,而是省级政府“虚位问题”。

随着史无前例的工业化、城镇化进程推进,在土地问题上,我国省级政府定位问题已成为迫切的现实问题。土地、人口的城乡二元化格局,在省级政府土地事权问题上体现得最突出:从严格保护耕地、守住国家粮食安全底线到国家粮食安全“米袋子”省长负责制,省级政府都是责任主体。但在我国城市化工业化进程中,从所谓“土地财政”到房地产业发展,主体都是城市,一轮又一轮调控强调“因城施策”市长负责制,事实上成为用地问题“省长市长不见面”,表现为“市长强势、省长弱势”,而住房民生以及土地风险方面则又出现“市长焦头烂额、省长无着手处”的现象。如此难免出现“省级机构多余”“撤省设州”“弱干强枝、虚省建州”等说法。此种说法看似奇谈怪论,实则是时代课题之声,就是要求在土地、人口问题上赋予省级政府更多权力与责任。

赋予省级政府更多自主权,事实上是科学化强化中央领导,而不是相反。理解这一点,特别是以土地审批权为观察对象,对于理解中国治理的未来发展至关重要。党的十九届四中全会明确要求“赋予地方政府更多自主权”,中央经济工作会议提出改革土地计划管理方式,都意在强调赋予省级政府更多自主权。这是解决耕地保护、粮食安全“市长缺位”而城市发展、住房民生“省长缺位”问题,从根本上解决人的城镇化与土地城镇化两张皮问题,推进国家治理现代化的关键一步。

(作者系新华社记者)

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