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张富刚:牵住自然资源资产产权制度改革这个“牛鼻子”

2019-12-03 10:23:25    来源: 中国自然资源报    作者:张富刚

——谈如何推进自然资源治理现代化之二   

一部当代中国的现代化发展史,必然连着国家治理的现代化发展历程。没有扎实的制度奠基,治理跟不上,就不可能有国家的“强”、人民生活的“好”。

十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》后,治理体系和治理能力现代化一时间成为热词。自然资源部门作为我国生态文明建设的主力军和主责部门,答好推进自然资源治理体系和治理能力现代化这份考题,责无旁贷。这包括如何完善和发展自然资源管理制度体系和将制度体系转化为治理效能两个层面问题。其中,一个深层的关键问题即自然资源资产产权制度建设。

当前,自然资源资产产权制度改革虽已启动,但仍任重道远。权利体系包括什么、权利主体是谁的、权能如何完善和有效实现,以及如何推动制度实施转化,这些核心问题一直是困扰自然资源管理实践的深层次基础性问题。只有从根本上回答清楚并有效实践,才能确保山水林田湖草和谐永续发展。

其一,健全完善自然资源权利体系是前提。我国自然资源权利体系问题十分复杂,既有长期自然资源分散管理的历史原因,也与我国民事法律制度建设密切相关。健全权利体系的首要任务是明确自然资源的范畴到底多大,即明确“物”的范围,进而明确各种自然资源实物包括的所有权、用益物权和担保物权体系。核心难点在于解决权利缺失和权利重叠交叉。比如:国有农用地使用权、自留山自留地等权利类型空白。再比如:同为土地经营权这一称谓,但因招拍挂取得和流转取得等权利取得方式不同,权利内容差别很大,权利同名异质问题突出。只有说清道明这些问题,才能谈后续如何监管保护。

其二,推进不动产和自然资源统一确权登记是基础。确权登记是明确权利主体的有效手段,通过不动产登记将集体土地所有权和建设用地使用权、土地承包经营权等用益物权和担保物权以及限制、提示法定事项记载于不动产登记簿,有效保护了不动产权益人的合法权益和市场交易安全。以不动产登记为基础,将水流、森林、湿地等国家自然资源所有权和自然生态空间的自然状况、权属状况等信息记载自然资源登记簿,并关联有关不动产登记信息,能够实现对自然资源所有权主体的清晰确认,并向全社会法定公开,有效解决了所有权不清楚问题,科学划清了“四条边界”。十九届四中全会进一步强调,推进自然资源统一确权登记法治化、规范化、标准化、信息化,健全自然资源资产产权制度,既体现了这项工作的重要性,也为后续工作推进指明了方向。

其三,完善权能,创新权利实现方式是关键。主体、客体和内容是权利的三要素。通论上,权利能力包括占有、使用、收益、处分四项,不同权利类型的权利内容有别。如何对这四项权利进行科学配置,是创新所有权实现方式的基础和关键。尤其是要从自然资源价值和增量收益两个层面,科学考量处理好国家、集体和个人的利益分配问题。中央政府直接行使和委托行使甚至法定授权行使的自然资源清单范围、不同权利行使主体间的权责边界、协同模式、利益配置等,始终是权利实现方式躲不开、绕不过的问题。

众所周知,制度的生命力在于执行,只有执行好、执行到位,才能真正有效果。创新行政监管制度体系,打通制度体系构建向治理效能转化的“最后一公里”尤为重要。长期以来,我们通过不断创新运用督导、检查、督察、通报、问责等常规行政管理手段,推进了自然资源监管和保护有效落地。但面对新形势、新要求,仍亟须不断创新法理—逻辑—技术支撑—行政管理“四位一体”的自然资源治理工作方法论,打通科技创新成果向行政管理制度设计的堵点。

自然资源治理体系和治理能力现代化绝非一朝一夕即可实现。当务之急是牢牢牵住自然资源资产产权制度改革这个“牛鼻子”,做到民事和行政两个视角“双管齐下”,先解决“根”上的权利问题,再强调如何“管”出实效。

(作者系自然资源部不动产登记中心研究员)

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