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杨伯轩:破解“煤荒”不能指望管理“法外开恩”

2019-12-03 10:12:35    来源: 中国自然资源报    作者:杨伯轩

近期,中国能源网的一则消息,再次搅动了矿山建设用地这根敏感神经。

坐拥超千亿吨探明煤炭资源储量的内蒙古自治区锡林郭勒盟,因受限于矿山开采建设用地指标的“天花板”,煤炭生产企业不能达标生产,导致下游的火电、化工等用煤大户处在“半饥饿”运营状态。出于保供需要,在地方政府的斡旋下,国家有关部门采取了“灵活”做法,即凡是被纳入国家保供名单的煤企,经地方政府出面承诺后,可以经批准获得先行用地资格,进入临时征用土地的“绿色通道”。读罢这则消息,笔者五味杂陈。

首先,开发建设用地难的问题,绝非锡林郭勒盟一家独享。作为不可替代的稀缺性生产资料,土地在各建设项目资源要素中居于关键地位,因为“皮之不存,毛将焉附”。各地发展占地的理由也可找到千百条,尤其是矿产资源丰富地区,开矿更能给地方经济发展带来立竿见影的效果。但是,国家对绿色发展、守住耕地红线有明晰的、刚性的要求。一些地方政府以“情况特殊”或“保民生、保增长”为由,呈请甚至“逼迫”国家有关部门“灵活处理”“特事特办”。如果奏效的话,给地方发展带来的眼前利益无疑是巨大的。但如若形成“破窗效应”,地方上习惯把棘手的问题上交,久而久之,守住耕地保护红线的压力将更大。

其次,在破解“保发展”和“保资源”的“两难”中,地方政府和企业尚有较大的探索空间。从各地实践看,一是可以靠弥补历史欠账挖潜一些。在已有的老旧矿区,有许多废弃的老采场属工矿用地,存在着泥石流、地面下沉、地裂缝、耕地损毁等地质灾害隐患,是亟待抚平的大地“伤疤”。对这些区域进行生态恢复治理,达到可以农业种植或者草原用地标准后,由政府相关部门按照相应的程序确认其恢复耕种功能后,作为新增农用地“上表”,企业便可以换取新的用地指标。早治理,早复垦,早主动,退旧换新,曾让一些企业解了燃眉之急。二是可以靠生态功能补偿置换一些。锡林郭勒盟这样的资源大市,所生产的煤炭资源主要是销往外地,或是输出原煤,或是输出电能。通过产业链上下游间的约定,在取得矿产输入地销售货款的同时,向输出地购入“工矿用地指标”,以体现对矿产输出地因资源开发的环境付出的适当补偿。三是可以靠技术进步减少占地,省出一些。如:推广采取资源综合利用技术,对开采出来的矸石、围岩、石屑、根植土等副产品进行分类,将煤矸石作为替代燃料或者用于生产水泥、烧结砖块等,将围岩、石屑破碎成建筑石料,将根植土运往他处作覆盖用,副产品各得其所用,也可减少占地需求。由于资源的运输已经由公路运输转向铁路运输,突破了运输半径的成本限制,这些在原来看来不划算的利用方式,正在成为“新宠”。矿业城市的管理部门坚持优先保障生态安全、粮食安全、国土安全,针对本区域废弃矿山状况,制定优惠政策,鼓励引导企业开发式治理废弃采场,将显著加快实现“矿伤愈合”。

在资源配置高度市场化的今天,开发矿产资源,对地方政府和企业来说,既有社会效益的考量,更多的是经济效益的驱动。处理好资源开发中“保发展”和“保资源”的关系,个中的道理并不深奥,技术上也不复杂,说到底,还是因为钱的事儿。但愿地方政府和企业,在实现社会治理能力现代化的考题面前,能交出合格的答卷。

(作者单位:河南省地质矿产勘查开发局)

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