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董祚继:气可鼓而不可泄

2019-01-08 15:13:15    来源: 中国自然资源报    作者:董祚继

2018年岁末,十三届全国人大常委会第七次会议听取了国务院关于农村土地制度改革三项试点情况的总结报告,并决定延长三项试点授权期限。这意味着农村土地制度改革试点将再度延期。由此,为何再度延期、延期后试点走向以及法律修改前景如何,备受热议。

应该看到,三项试点工作自2015年初启动以来,成效显著。33个试点地区按照党中央、国务院统一部署,坚守改革底线、坚持问题导向,因地制宜、大胆探索,形成了一批可复制、可推广、利修法的制度创新成果,共计按新办法实施征地1200多宗,实现集体经营性建设用地入市1万余宗,腾退零星闲置宅基地约14万户,有力推动了城乡统一建设用地市场建设,增强了农村产业发展用地保障能力,增加了农民土地财产收入,有效提升了农村土地利用和治理水平。在农村社会发展与稳定关系复杂、改革争议较大、社会期待值很高的情况下,取得这样的佳绩殊为不易,经验弥足珍贵。

但也要看到,试点工作还存在一些问题和不足,主要是改革推进不够平衡、土地征收制度改革试点相对不足、平衡国家集体个人三者之间收益的有效办法不够多、宅基地“三权分置”的探索实践不够充分。客观而言,33个试点全面开展三项试点始于2017年11月,探索宅基地“三权分置”的要求首见于2018年中央1号文件,试点部分内容确实需要更多时间深入探索。再加上《土地管理法》修订实施尚需时日,为做好试点与修法的衔接,将三项改革试点再延长一年,并相应延长试点法律调整实施的期限,是必要的。这是农村土地制度改革的审慎之举,也是依法治国、依法行政的必然要求。

我们必须认识到,农村土地制度改革是一项浩大的社会系统工程,极为复杂和敏感。

其一,改革事关广大农民的切身利益。土地是农民的安身之所和最大财产。历史经验表明,农民与土地的关系处理得好,农民利益得到维护,则社会繁荣、百业兴旺、百姓安居;反之,农民利益就会受到损害,进而激化阶级矛盾,导致民不聊生、农村衰落。

其二,改革也事关城乡和谐发展和国家长治久安。农业农村发展是经济社会发展的基础,土地则是农业农村发展的基础。土地制度出了问题,不仅极大地制约农业农村发展,也会极大地影响城乡和谐关系的构建,影响经济持续健康发展,甚至导致社会动荡、政权更迭。

其三,改革必须立足区域发展不平衡的基本国情。我国幅员辽阔,各地资源禀赋和发展水平差异很大,农村土地制度改革必须坚持从实际出发,因地制宜、分类施策。人地矛盾大、经济较发达的地区,改革步子可以迈得大一些,人地矛盾小、经济较落后的地区,改革步子不妨迈得小一些。

其四,改革还必须遵循社会发展的客观规律。农村土地制度改革就是对农村社会生产关系的调整,改革的根本动力是生产关系一定要适应生产力发展的客观规律。农村社会生产关系的调整如果适应生产力发展的要求,就能调动广大农民的积极性和创造性;如果超前或滞后于生产力发展的要求,就会抑制广大农民的积极性和创造性。生产关系也反作用于生产力,改革及时和适度,会促进生产力的发展,否则会阻碍生产力的发展。

正由于此,中央强调农村土地制度改革要坚持试点先行,坚持问题导向,坚持群众首创,积极稳妥、蹄疾步稳,确保每一项改革举措经得起历史检验。农村土地制度改革的基础性、根本性、差异性和历史性,决定了试点工作不会一蹴而就,不能操之过急,要坚持时间服从质量、试点安排服从修法进程。

我们也要认识到,深化农村土地制度改革是历史使命、时代要求,不可迟疑,不容懈怠。一方面,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,发展不平衡不充分问题在乡村最为突出,实施乡村振兴战略成为决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。必须通过深化农村土地制度改革,夯实农村土地权能,释放农村土地资源资产潜力,推动城乡要素有序流动和平等交换,为乡村振兴战略的实施提供根本动力和物质保障。

另一方面,客观上看,4年试点,在农村土地制度改革的不少方面已积累了重要经验,特别是在完善对被征地农民多元保障机制、赋予集体与国有建设用地同等权能、健全宅基地有偿退出机制和农民住房多种保障方式等关键环节,已经达成广泛共识,从而为修法打下了坚实基础。笔者相信,将共识程度高、对乡村振兴具有重要基础性作用的改革成果上升为法律,已为期不远。这既是建设法治国家的应有之义,也是促进乡村振兴的现实需要。

农村土地制度改革三项试点工作4年来的成效和经验值得充分肯定和认真总结。唯有坚定将改革进行到底的勇气和信念,坚持方向不变、道路不偏、力度不减,把试点工作持续引向深入,以更大成效支撑法律修订,让改革成果惠及最广大农民。

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