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李倩:生态保护下半场,自然资源管理如何发力?

2018-07-03 13:54:02    来源: 中国自然资源报    作者:李 倩

上周,随着《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》的印发,我国全面打响蓝天碧水净土三大保卫战。从近年来媒体持续暴露生态保护的严峻现状和问题,到意见明确提出未来各个关键时点的生态环境目标及具体作战计划,可以说,中国的生态保护已步入“挂图作战”的下半场。

生态保护是中国发展的根目录问题,而自然资源作为最稀缺的生态公共产品,其管理利用又成为下半场的根目录问题。习近平总书记在调研长江经济带发展时提出,治好“长江病”,要科学运用中医整体观,追根溯源、诊断病因、找准病根、分类施策、系统治疗。其实,不只是医治“长江病”,在实现生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化中,与出现污染后壮士断腕、刮骨疗伤的西医“外科手术式”事后修复整治、督查问责相比,自然资源管理部门的生态保护职能更像是中医“养生调理”,善于“治未病”,长于整体辨证治疗,利于实现自然修复。

1968年,英国学者哈丁提出了著名的“公地悲剧”理论。这个理论也映射出中国生态问题产生的一个深层原因——国有资源资产产权不清、家底不明,必然无法得到有效保护和合理利用。自然资源部的首要职能就是统一开展自然资源确权登记,为山水林田湖草等各类自然资源资产找到真正的“主人”,明确所有者权责,划清全民所有和集体所有以及不同层级政府行使所有权的边界。这是统筹山水林田湖草系统治理的基石性、前置性制度安排。同时,明晰产权后编制自然资源资产负债表,将成为对地方进行绿色政绩考核的依据。明晰的产权权责加上考核指挥棒的方向指引,此谓“治未病”的一剂良药。

自然资源部门的另一大职能是推行“多规合一”并监督规划实施,这将有利于整体辨证治理生态问题。生态污染是过去规划体系部门条块分割带来的弊端,在原来体制下治理难免陷入“头疼医头、脚痛医脚”的困境。人的命脉在田,田的命脉在水,水的命脉在山,山的命脉在土,土的命脉在树……山水林田湖草这一生命共同体的各机体要正常“履职”,都需将其置于整个自然资源机体框架中,整体辨证地考虑与其他机体以及外界条件之间的联系。实施“多规合一”,就是从国土空间开发利用与资源环境承载能力匹配出发,从顶层制度设计上统一行使空间用途管制职责整理,划定生产、生活、生态开发管制边界,划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制红线,明确优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的空间。由此,生态环境治理长期以来面临的整体推进与重点突破、生态环境保护与经济发展、总体谋划与久久为功、破除旧动能和培育新动能、自身发展和协同发展等看似矛盾无解的难题将得以破解。

实践也充分证明,履行生态保护修复职责,自然资源部门有平台也有抓手。像杭州市西湖区双浦镇,通过国土综合整治,修复了工业化、城市化浪潮中的国土空间“碎片”,生态环境明显改善,再造了一幅现代版《富春山居图》。国土综合整治的本质是对不合法、不合理的国土利用结构和方式进行调整和重划,优化国土空间开发结构,再造功能明确、布局合理的新的国土空间,为生态保护和经济社会高质量发展奠定基础。坚持全局、全域、全要素理念,国土空间整治为生态环境治理能力现代化指明了一条可行路径。

当然,治慢病需要持久发力。自然资源管理部门发力生态保护与治理,当下要抓紧完成自然资源的统一确权登记,畅通“多规合一”管理实施机制的“经络”,并针对不同区域“体征”,开出不同类型的国土空间综合整治“药方”。

(作者系本报记者)

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关键词: 生态保护
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