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毛志红:“三权分置”能释放多少民生红利

2018-03-13 09:54:00    来源: 中国国土资源报    作者:

“三权分置”释放民生红利的落脚点在于兴农、惠农,但并不止步于此。正如承包地“三权分置”之后各类新型经营主体引领农业现代化一样,可以想象,适度放活宅基地使用权将吸引各类新型发展主体推进农村三产融合,进而带动乡村振兴乃至城乡统筹。

两会期间,“探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革”话题受到城乡不同社会群体的关注,归根结底是在探寻“三权分置”到底能释放多少民生红利。

“三权分置”一词对于很多人来说并不陌生,因为越来越多人在实践探索中逐渐理解并受益于承包地的所有权、承包权和经营权分置。而宅基地所有权、资格权与使用权分置的改革思路与之有异曲同工之处。

承包地作为农民最基本的生产资料,承包权与经营权分离,可以让农民在“不失地”的前提下以出租、入股、托管、代耕代种等多种途径放活经营权。相同的改革思路之下,宅基地作为农民最基本的居住保障,其取得权也就是资格权与使用权分离,可以让农民在“不失所”的前提下以租赁、抵押、入股等多种方式适度放活使用权。可见,这两种“三权分置”实际上都是赋予了农民对土地用益物权更多的支配、使用、收益等财产权能。

承包地“三权分置”解决了耕地分散低效乃至撂荒等问题,培育新型经营主体发展适度规模经营,推动了农业现代化发展。宅基地“三权分置”着力解决宅基地有偿退出及农房农宅闲置浪费等问题,为农村三产融合拓展用地空间,进而为乡村振兴培育新动能。总体来看,两者的“三权分置”都是基于土地要素流动而优化资源配置,对于增加农民土地财产性收入来说意义重大。但宅基地“三权分置”从基本居住的福利保障功能向资产盘活的收益功能拓展,赋权于农、还权于农的改革突破性更大一些。

无论承包地还是宅基地,“三权分置”改革思路源于农村发展实际需求。目前,农村宅基地闲置低效浪费与盘活利用难并存,腾退动力不足与无序自发入市同在,不利于乡村振兴所需的人才、技术、资本与产业等基础要素高效配置。就像当初承包地分散经营制约了现代农业规模经营一样,适度放活宅基地使用权成为农村发展繁荣的现实需求。只不过,由于宅基地本身的福利特性与居住功能的普适性,使得关注其改革红利的群体也更为广泛。向往田园生活的城里人关心能否就此可以去农村买地建房,持技术、资本的返乡创业群体乃至工商企业关心能就此发展哪些更赚钱的产业,村集体则关心如何在确保集体土地权益的基础上壮大集体经济,而农民群众最为关心的是怎样才能最大限度地保障并实现自家土地财产权益。

回应上述种种关切,关键在于厘清“三权分置”及其内在联系。跟承包地一样,宅基地“三权分置”首要前提就是农村集体所有的性质不变,农民享用或取得的资格不变,可以放活的仅仅是使用权。可见,农地归农、农地农用的根基始终没有变过,无论哪类主体参与其中,也无论采取何种方式利用或经营土地,均不可以突破“农”字底线。这也是适度放活宅基地使用权的“度”字所在。对此,中央一号文件一个“不得”、两个“严格”作出了精准回应。

与承包地“三权分置”放活经营权不同的是,适度放活宅基地使用权不是讲究规模效应,更不在于新增用地,而是着力盘活闲置宅基地和闲置农房。就目前来看,人才、资本与技术下乡创业,农产品生产、加工、销售等产业链延伸,农家乐、电商、文艺等新产业新业态发展对农村建设用地资源需求旺盛。从已有探索来看,闲置农宅以“租赁+艺术下乡”“入股+田园综合体”“共建共享+产业融合”“抵押+创业创新”等多种途径释放土地潜能,不断为“三农”发展注入活力。正如承包地“三权分置”之后各类新型经营主体引领农业现代化一样,可以想象,适度放活宅基地使用权将吸引各类新型发展主体推进农村三产融合,进而带动乡村振兴乃至城乡统筹。

以农为本,国之大计。作为对农村土地权利体系的重构,“三权分置”释放民生红利的落脚点在于兴农、惠农,但并不止步于此。宅基地“三权分置”改革探索的“度”把握得越好,改革红利惠及的领域与群体就越多。

(作者系本报记者)

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