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董祚继:切莫曲解“三权分置”的惠农深意

2018-02-13 10:04:28    来源: 中国国土资源报    作者:董祚继

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朱慧卿 绘

上周,若论“吸睛”,宅基地“三权分置”当算话题其一,引发了强烈社会反响。但在一片好评中,也不乏曲意解读甚至无端猜测。宅基地“三权分置”作为一项重大的理论和实践创新,尚待深入研究,存在争议很正常,但涉及为何改革、为谁改革等原则问题还须辨明方向、正本清源。

宅基地制度是我国农村的基础性制度。目前,我国村庄用地总面积约2.9亿亩,两倍于城镇用地面积。不可否认,以“集体所有、成员取得、一户一宅、无偿使用”为主要特征的宅基地制度,在保证农民住有所居、促进社会和谐稳定中发挥了重要作用。但随着城镇化进程的加快和城乡社会结构的变化,现行宅基地制度也面临不少问题,突出表现在:宅基地流转限制过多,既导致大量宅基地闲置,也加剧新增宅基地取得困难;圈占宅基地隐形利益大,违法用地居高不下;宅基地财产价值未能显化,大量土地资产处于“沉睡”状态。特别是法律限定宅基地只有居住功能,与城市住宅用地使用权可以转让、出租、抵押相比,存在巨大的权利反差。在乡村振兴明确为国家战略、公平正义成为社会核心价值观的今天,现行宅基地制度的某些方面已然不合时宜,改革势在必行。

但改革并非如一些人想象得那么容易。作为农村土地制度改革三项试点最为复杂、敏感的部分,始于2015年的宅基地改革,尽管在解决宅基地分配不公和农民建房难、增加农民财产性收入等方面取得了明显成效,但在宅基地流转等关键问题上仍然举步维艰。一方面,传统农村经济发展基础仍不够坚实,农民抗风险能力不强,宅基地仍具有福利保障功能;另一方面,乡村旅游、休闲养老、设施农业等快速发展,客观上要求推动宅基地流转,盘活量大面广的闲置宅基地。归结起来,就是“稳定”与“放活”的矛盾。宅基地“三权分置”,正是着眼解决这一对矛盾,在借鉴承包地“三权分置”做法的基础上提出的深改要求。

正因如此,对于改革目的就不能囿于一隅,而要全面、辩证地看待。“三权分置”既强调落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,又要求适度放活宅基地和农民房屋使用权。前者是要保持农村土地产权关系基本面不变,保障农村社会结构稳定;后者是要激活沉睡的农村土地资产,为乡村振兴提供用地支撑。宅基地“三权分置”实现了“稳定”与“放活”、公平与效率的有机统一,有利于农民安居乐业、农村长治久安,是继承包地“三权分置”后我国农村土地产权制度的又一次重大创新,是推动“三农”发展的战略之举。

与承包地“三权分置”一样,宅基地“三权分置”改革的主线仍然是处理好农民和土地的关系。要在坚持宅基地基本制度、保证农民住有所居的基础上,通过规范宅基地流转行为、有序开展宅基地使用权租赁和抵押等,扩大乡村产业发展载体,增加农民财产性收入,使广大农民在改革中有更多获得感。允许宅基地使用权租赁,对于大城市城乡接合部来说,确实可以增加租赁住房用地供应,这是落实多主体供地政策的组成部分,但对于广大农村来说,这项政策与商品房开发无涉。中央一号文件强调,不得违规违法买卖宅基地,严格实行土地用途管制,严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。这为改革画了红线。那些动辄鼓吹城里人到乡下买卖宅基地、搞房地产生意的说辞可以休矣!

宅基地“三权分置”既然是服务于乡村振兴、着眼于富裕农民的,那么,权利的设置乃至称谓就要尊重农民首创,符合农民口味。其实,在“三权分置”提出前,宅基地所有权、资格权、使用权的权利结构及其分置事实就已经存在,成员资格权还是农村宅基地产权范畴中十分重要的权利,攸关农民作为集体经济组织成员的基本权益。可以说,“三权分置”既是基于我国特有的农村集体土地制度进行的理论创新,更是对广大农民探索实践的经验总结。我们大可不必纠结于西方物权理论的某些词汇,更不能无视我国土地基本制度、农民创新实践另搞一套。当务之急,是按照中央明确的宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”要求,加快探索“三权分置”的具体实现形式,推动创新成果落地,更广泛更有效地造福农民群众。

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