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关于当前自然资源管理中几个基本问题的研究

2018-06-11 09:08:00    来源: 中国自然资源报    作者:部咨询研究中心

开栏的话

“智库是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,是科学民主依法决策的重要支撑……”中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》,明确了中国特色新型智库体系建设的定位、方向和目标。

作为部党组发文明确的新型智库机构,咨询研究中心在部党组的领导下,以服务部中心工作为宗旨,以“讲政治、议大事、谋全局、咨实策”为准则,突出开展自然资源领域重大战略问题和热点、难点问题研究,为部及有关方面提供咨询决策建议。为进一步推进新型高端智库建设,搭建智库成果交流共享平台,部咨询研究中心与本报合作,开设“智库观察”栏目,围绕新时代自然资源管理重大战略和改革问题,汇聚研究成果、交流理论思考、提出咨政建议。

本期刊登的开栏文章《关于当前自然资源管理中几个基本问题的研究》,是咨询研究中心深入学习贯彻习近平总书记等中央领导关于机构改革和自然资源管理的重要指示精神,认真落实陆昊部长相关要求组织开展的一项专题研究。该课题围绕当前自然资源改革和管理中涉及的几个基本问题,梳理汇集了已有研究成果、专家研讨建议、地方试点实践及国外(地区)经验,在此基础上,综合提出建议,以期厘清当前对自然资源的认识,为促进自然资源改革和管理工作提供参考。

1  关于自然资源的基本概念研究

自然资源在广义上,应该包含一国主权范围内自然形成的所有空间资源、物质资源和能量资源;狭义上的国有自然资源,应当是仅指法律规定并授权的范围。

关于自然资源的涵义,《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》的解释是:“自然资源是指天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和。”它与联合国环境计划署给出的定义较为一致,即“在一定时间、地点和条件下,能够产生经济价值的,以提高人类当前和将来福利的自然条件和环境”,二者完整准确地表达了自然资源的特征。不同学者分别从自然科学、经济、法学、行政管理等不同角度考量,对自然资源的理解存在较大差异,其主要分歧:一是,自然资源是否“包含人类劳动凝结的成分”;二是,对自然资源与环境的关系及界限尚有不同认识。

绝大多数专家认为,科学界定自然资源的涵义,有利于更加深入理解和把握中央改革精神实质,有利于自然资源管理职能的定位定向,有利于协调改革边界,以及有利于在实际工作中为自然资源的调查、规划、保护、利用和监管提供科学依据。

通过分析研究认为,自然资源在广义上,应该包含一国主权范围内自然形成的所有空间资源、物质资源和能量资源;狭义上的国有自然资源,应当是仅指法律规定并授权的范围。目前国际上,各国立法一般都采取列举的方式来界定自然资源的范围。我国《宪法》将国家所有自然资源类型的表述确定为“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等”。土地虽未被列举在上述七类之中,但矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都是以土地的形态(山岭、荒地、滩涂)存在,或是依附于土地(矿藏、水流、森林、草原)存在,无论哪种自然资源分类体系,都是以土地作为最基本的依托和基础。相关立法形式也分别明确了各类自然资源的权属。目前,我国法律有明确规定的国有自然资源包括13种:矿藏、水资源、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、土地、野生动植物资源、无线电频谱资源、海域、无居民海岛和空域。其中,全部为国家所有的自然资源共7种,分别为矿藏、水资源、海域、无居民海岛、无线电频谱资源、野生动物资源、城市的土地和空域;森林、山岭、草原、荒地、滩涂、农村和城市郊区的土地6种自然资源,则存在国有和集体所有两种所有制。

总之,在自然资源管理实践中,对自然资源概念内涵的理解和把握,还需要按照“职责法定”原则,聚焦到法律规定和赋予自然资源部的职责范畴,以落实管理职责、明晰权利边界。

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