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高质量发展要求高质量资源管护

2018-04-19 10:53:00    来源:    作者:单卫东

《国务院机构改革方案》和《关于国务院机构改革方案的说明》规定了自然资源部的主要职责:对自然资源开发利用和保护进行监管,建立空间规划体系并监督实施,履行全民所有各类自然资源资产所有者职责,统一调查和确权登记,建立自然资源有偿使用制度,负责测绘和地质勘查行业管理等。按照中央要求,笔者对自然资源管理改革发展进行梳理并提出相关建议。

提升自然资源禀赋  建设富饶美丽国土

自然资源是经济建设、社会发展和人类生存的物质基础。联合国环境规划署对自然资源的定义为:在一定时间和一定条件下,能产生经济效益,以提高人类当前和未来福利的自然因素和条件。土地、水、矿藏、海洋、林、草等自然资源是在一定社会经济发展条件下,能够为人类所利用并产生使用价值的、能够提高人类当前和未来福利的自然要素。源于自然环境的自然资源,一直提供着社会发展所需的物质和能量。人类社会的发展是一个不断利用各种资源,创造物质财富和精神财富的过程。

我国资源问题仍然是有限供给与发展需求的矛盾。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情和我国是世界最大发展中国家的国际地位,决定了发展仍为第一要务。但是,我国的土地、水、矿产、森林等主要自然资源总量有限、人均占有量少、空间分布不均,并且资源过度开发、粗放利用、奢侈消费造成了生态环境问题,反过来导致资源自身的数量减少、质量衰退,时空不匹配,加剧了自然资源供需矛盾。

高质量发展要求提升自然资源禀赋。中国特色社会主义进入了新时代,要着力解决好发展不平衡不充分问题,大力提升发展质量和效益,更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要,更好推动人的全面发展、社会全面进步。为此,必须做好三方面的自然资源工作:一是加强供给侧结构性改革,提高自然资源供给的数量与质量;二是推动高质量发展,提升自然资源开发利用的质量与效益;三是由于自然界中各类自然资源之间存在相互依存关系,加强山水田林湖草自然资源系统生命共同体的构建,在人地关系自然系统中统筹自然资源的开发与利用、保护、整治与修复。

由于自然资源的自然属性、经济社会属性和生态属性统称为自然资源禀赋,其条件对于一国经济增长路径、结构、质量、绩效水平具有长期影响。当前,发展不平衡不充分的一些突出问题尚未解决,发展质量和效益还不高,自然资源工作的中心任务就是提升自然资源禀赋,体现在宏观层面上国土开发格局的优化,具体层面上自然资源供给数量和质量、利用水平和效益的提升。就自然属性而言,自然资源与自然环境实为同一自然物质,并且地球表层自然环境的资源化趋向日益明显,必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,将资源富饶与环境美丽相统一,建设富饶美丽国土以承载建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。

自然资源管理包括四项重点

按照《国务院机构改革方案》和《关于国务院机构改革方案的说明》的规定,按照自然资源从摸家底—开发利用保护—监测的全周期顺序考虑,自然资源管理主要由自然资源禀赋的掌握、自然资源权属的确定、自然资源开发利用的组织、自然资源开发利用状态的控制,以及自然资源系统的整体保护和综合治理四方面构成,并以自然资源调查监测为基础,以协调组织自然资源开发利用为龙头,以自然资源开发利用情况管控为核心,以维护和修护自然资源系统为关键。

自然资源管理的起点是对自然资源禀赋认知和权属确定,与之相对应的是自然资源调查与监测工作。对此,要在现有土地、水、矿产、林草、海洋等单项自然资源权属调查、确权、监测的基础上,一是加强开发利用方式、强度和效益的调查监测;二是加强自然资源资产负债调查监测;三是开展自然资源系统的综合调查监测。

在此基础上,自然资源管理要组织和协调自然资源开发利用,对应的是评价与规划工作。一是要按照以经济发展为导向,以政治建设为保障,以文化传承为内涵,以权益维护、民生改善与社会和谐为宗旨,以生态文明建设为根本,以地缘战略为历史使命,瞄准建设富饶美丽国土目标,开展适宜性和承载力评价,编制国土空间规划和土地、矿产、水、林草、海洋等自然资源专项利用与保护规划,以及编制自然资源集聚开发利用的城市规划和乡村规划。二是在国土空间规划的总体控制下,统筹“多规合一”,优化国土开发格局和提升自然资源禀赋。三是实施用途管制。

同时,自然资源管理要对自然资源开发利用状态进行控制,对应的是自然资源开发利用和保护的监管工作。一方面要履行全民所有自然资源资产所有者职责,建立自然资源有偿使用制度。同时,强调用途、规模、结构、分布的用途管制制度,因缺乏对自然资源开发利用方式、强度、效益的直接管控,建议按照创新为第一动力、协调为内生特点、绿色为普遍形态、开放为必由之路、共享为根本目的自然资源开发利用总体要求,在现有土地节约集约控制、矿产“三率”控制等的基础上,建立健全完善的自然资源用态管控制度,以推动自然资源开发利用方式的转变和开发利用效益的提升。另一方面,按照推进国家治理体系和治理能力现代化,改革发展自然资源开发利用管理的“放、管、服”。

自然资源管理还包括自然资源系统的修复,对应的是整体保护、系统修复、综合治理工作。这需要建立自然资源整体保护、系统修复、综合治理机制,保障投入并加强管理。与此同时,开展自然资源系统整体保护和修复工作,并做好与农田整治项目、农田水利工程建设、污染治理等单项工程的协调。

研究解决理论体系和整装技术难题

从自然资源系统性、整体性出发,构建中国特色的自然资源禀赋理论和方法,形成国土优化开发格局构建和综合整治、自然资源开发利用效益提升的理论体系和整装技术。具体包括:

自然资源系统理论与重构方法研究。开展自然资源系统要素构成、结构功能、驱动机制、变化效应和调控机理的基础研究,开发自然系统下自然资源开发利用效益提升的理论与方法,开发山水田林湖草生命共同体的一体化构造理论与技术。

国土优化开发理论发展与方法创新。研究建立人地关系地域系统间资源禀赋非均质基础下的空间集聚开发、网络构建与经济社会生态环境非均衡条件下的区域协调发展理论与方法,人地关系地域系统内人地要素适配与空间利用结构优化的理论与方法。

陆海统筹的国土开发格局构建。研究建立海岛海岸带生态系统演化、生态安全与国土开发的时空耦合关系和响应机理,以及海岛海岸带区域用地布局优化—生态网络构建—生境格局调整的协同开发效应,多规合一的海岛海岸带国土空间规划方法,开发自然景观损毁、生态功能退化、防灾能力退化、利用效率低下的修复治理技术。

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