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求同存异,推进自然资源有偿使用

2017-12-14 13:50:00    来源: 中国国土资源报    作者:朱清

◆自然资源向资产转化需要完善的市场机制和明晰的产权制度,基于此建议构建“共同但有区别”的自然资源有偿使用制度体系,实现制度框架的6个“共同”和政策手段的3个“有区别”。

◆“共同”即建立所有自然资源资产有偿使用的统一整体制度框架,形成所有自然资源“规划龙头引领、产权科学设置、出让市场定价、使用节约环保、存量增减核算、分配公平有效、监管服务到位”的有偿使用制度框架体系。

◆“有区别”是指根据资源的禀赋特点(可再生的、不可再生的)和产权特征(所有权出让、使用权出让、用益物权出让),在产权设置、资源税费金管理、存量核算等方面进行差别化管理。

土地、水、矿产、森林、草原、海洋等自然资源不一定全部都能转化为资产,向资产转化的前提是自然资源的价值,而且需要一定的产权要求和市场条件。产权就是要解决资源是谁的,资源如何占有、使用、收益和处分的问题,产权不明晰的资源往往利用低效甚至被破坏,从而带来“公地悲剧”:即每个人都有使用权,但没有权利阻止其他人使用;而每一个人都倾向于过度使用,从而造成资源的枯竭。产权不清、市场不完善和多种自然资源分部门管理造成自然资源资产有偿使用双轨制、制度框架差异和产权竞合等机制体制问题。对此,笔者建议构建“共同但有区别”的自然资源有偿使用制度体系,实现制度框架的6个“共同”和政策手段的3个“有别”。

自然资源向资产转化需要完善的市场机制

合理的自然资源定价是自然资源资产化程度的核心标准。产权代理人不明确,往往会导致自然资源向资产转化动力不足,价格被低估甚至资源被无偿使用。因此,自然资源向资产转化需要完善的市场机制。

一方面,自然资源要实现资产化,必须以一定的市场机制为前提,由市场为资源定价。如果市场机制不完善,资源将永远无法体现市场价值,也无法转化为资产。在原始社会,人们发现了石头可以制作石器,但却未能将石器资产化,而只能将其工具化,因为在没有市场的社会里,资源无法转化为资产。

另一方面,市场价格机制可以优化自然资源资产的配置,决定资源转化为资产的时序、结构和规模。市场为资源转化为资产提供需求、供给、交易规则及手段,市场价格机制将根据资源的有用性、稀缺性等方面的特征决定区域资源转化资产的可能性及其时序、结构和规模。比如:偏远地区的砖瓦黏土矿、花岗岩矿作为一种资源,高昂的运输成本导致它们的资产化得不偿失,因而也无法资产化。在自然资源市场上,总是那些开发条件好、资源禀赋高、交通便利的资源得到优先利用。

当前,自然资源向资产转化的最大困难在于市场不完善,市场无法界定资源产权进而无法为资源定价,导致资源资产化存在困难。最典型的就是许多公共资源产权不明,如:南极的可燃冰、公海的石油等。同时,市场信息不对称,容易挤出优质企业主体,改变这种状态要求建立全国统一的公共资源交易平台。此外,自然资源使用会带来环境破坏等各种负外部性,诸如北方超采地下水等资源环境问题,由此导致自然资源有偿使用过程中相关方的利益分配不均衡等问题也亟待解决。

构建统一的有偿使用制度框架体系

针对上述问题,笔者认为建立自然资源资产有偿使用制度,理应构建“共同但有区别”的制度体系。其中,“共同”即建立所有自然资源资产有偿使用的统一整体制度框架,基本考虑是形成所有自然资源“规划龙头引领、产权科学设置、出让市场定价、使用节约环保、存量增减核算、分配公平有效、监管服务到位”的有偿使用制度框架体系。

自然资源资产有偿使用空间规划布局“共同”。通过国土空间规划和自然资源用途管控制度,对自然资源资产使用的对象和范围科学布局。坚持“在保护中使用、在使用中保护”的原则,根据国民经济发展需要和资源安全需求精心规划、合理布局,明确自然资源资产使用的禁止开发区、限制开发区和鼓励开发区的边界范围,做好自然资源储备。

自然资源资产有偿使用对象范围的划定原则“共同”。由于自然资源资产属于国家所有,无论已被使用的还是即将投入市场使用的,凡能市场定价的自然资源资产都应考虑纳入有偿使用范围。一是已经被使用的自然资源资产,考虑历史遗留双轨制问题,逐步有偿使用尽快实现双轨合一;二是打算或即将投入市场上使用的自然资源资产一律有偿使用,不能重蹈覆辙;三是保护起来,在一定时期内不投入市场使用的自然资源资产。此外,历史上,划拨给公共事业单位的自然资源资产,还有历史遗留问题导致资源资产难以有偿的,可以暂缓有偿,但必须明确暂缓有偿的期限,以求尽快做到自然资源资产全面有偿使用。

自然资源资产产权设置要求“共同”。对于不同分区的自然资源资产产权设置,笔者建议在规划开发区内合理设置自然资源资产产权单位;限定限制开发区和鼓励开发区各类自然资源的资产用途和资产出让类型,合理设置自然资源资产产权,明确产权边界和权利束,清晰设定政府和使用者的权利义务关系,依法推进自然资源资产有偿使用。

自然资源资产有偿使用的方式选择标准“共同”。自然资源资产是通过市场配置还是政府配置,关键要看资源资产配置的效率。当市场配置效率高于政府配置效率时,应当选择市场配置。市场配置主要是通过招标拍卖挂牌等方式出让自然资源资产。竞争出让的优点是可以广泛吸引对自然资源资产存在需求的社会资本,充分调动投资主体的积极性。当政府配置效率高于市场配置效率时,应当选择政府配置。政府出于战略和安全的考虑,部分自然资源资产应当采取政府调控的方式配置资源,出让给特定的主体和特定对象,以满足公共利益的需求。

自然资源资产有偿使用收益分配的产权基础“共同”。产权是自然资源资产收益分配的基础,自然资源资产有偿使用存在三类利益主体,分别有三类产权:政府或集体拥有自然资源的所有权;投资者拥有自然资源的使用权;部分利益相关者对自然资源享有相邻权或者资源外溢效应的部分权利。当前,自然资源资产的使用导致产权主体和利益相关者处于扩大化态势之中,有必要理清权利束确保各产权主体的权益。对此,建议根据自然资源资产在资本化过程中的增值情况,合理区分不同自然资源的原始产权主体和新增产权主体的权利义务边界,以此确保国家权益、保障投资者权益,兼顾利益相关者以及资源所在地居民的权益。

自然资源资产有偿使用的监管服务原则“共同”。自然资源资产有偿使用需要全流程监管,以实现维护市场秩序、优化配置效率、增进社会福利的三大监管目标。对此,笔者建议对自然资源资产的出让、使用、消耗、利益分配等建立横到边、纵到底的监管格局。一方面,监管手段要做到行政、经济和技术等多种手段协调使用,更多地使用经济手段,尽可能少使用行政手段,适度使用技术手段。另一方面,监管要尽量实现管控式与激励式有机结合。对于禁令、责任等管控式监管要尽量简化要件、规定精细,确保禁行禁止、执行有效;对于激励式监管,要充分发挥经济调节手段作用,通过信息公开和公众参与调动各方面积极性。

根据资源禀赋和产权特征差别化管理

在“共同但有区别”的自然资源有偿使用制度体系当中,“有区别”是指根据资源的禀赋特点(可再生的、不可再生的)和产权特征(所有权出让、使用权出让、用益物权出让),在产权设置、资源税费金管理、存量核算等方面进行差别化管理。

不同类型自然资源的规划价值导向“有区别”。可再生的资源应当坚持永续利用;不可再生的资源应当坚持有序利用。一方面,对可再生资源实施可持续管理,对其利用不能超越资源环境承载力,要在合理评估资源环境承载力的基础上,通过空间规划和用途管控使之永续利用。另一方面,对矿产、旅游资源等具有不可逆性的非再生资源消耗,要将不可再生资源企业最优利用约束于社会最优利用之下,确定不同时期的合理开发规划,使资源利用所得的总收益和价值最大化。

资产运营要求差异导致有偿出让的产权束设置“有区别”。同一自然资源产生多个资产的产权竞合,根据资产运营要求选择分开出让或合并出让。如果设置多个产权,产权之间的运营互不影响或者影响不大,可以分开出让,如:大量旅游风景区的承包经营,并未将风景区的林业资源、野生动植物资源一并出让,而是作为资产进行保护。如果多个产权必须由一个主体使用才能正常运营,应该选择价值最大的资产类型作为主资产,其他价值量相对较小的资产作为随资产,一同出让。如:林区的承包,实际上将林区的土地使用权也一并出让;又如浙江的“净采矿权出让”,实际上将矿业用地的产权也一并打包出让,节省矿业权人协调矿业用地产权的成本。

不同特征自然资源资产国家权益实现方式“有区别”。实现自然资源资产国家权益有两种模式:一种是一次性全部实现。如:水、林业资源等一次出让,就将所有权出让,国家的自然资源所有者权益已经完全实现,在后期资源使用过程中,则不需要另外的税费来实现国家所有者和国家投资权益。另一种是多次加总实现。如:土地、矿产等自然资源资产只能将部分产权出让,在资产使用过程中,会持续产生红利和资本增值,需要通过其他的税费金来实现国家权益。

(作者单位:中国国土资源经济研究院)

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