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土地生态空间管控红线内涵与划定

2017-12-13 09:23:12    来源: 中国国土资源报    作者:王静

土地生态系统是地球陆地表面上相互作用、相互依存的地貌、水文、植被、土壤、气候等自然要素之间及其与人类活动之间相互作用而形成的统一整体。土地生态系统的经济生产、社会生活及自然调节功能的强弱和活力是由土地生态系统的结构、功能、生态服务以及对社会和经济服务的持续性所决定。面向国家生态文明建设战略,我国土地利用的终极目标是生态安全。土地管理应从单一的土地利用管理深化为以土地为载体的自然资源和土地生态系统综合管理,研究理念应从土地生产功能提升深化为土地生态功能提升和资源持续利用等。明确土地生态功能,划定土地生态空间管控红线,协调土地生态空间管控红线与耕地保护红线、城市扩展边界关系,共同构建国土空间红线管控体系,是保障国土生态安全和土地生态系统管理的有效途径。

土地生态空间管控红线内涵

土地生态空间管控红线是指对维护国家和区域土地资源持续利用和生态安全,提升土地利用生态功能和改善环境质量,保障土地生态系统健康和人类生活,具有关键作用的、必须严格保护的、最小空间范围与最高或最低数量限值。换句话说,土地生态空间管控红线所划定的区域是具备较强生态系统服务,对维护国家和区域土地生态安全和生态过程及其人类生活需求具有重要意义,长期不得占用的生态基础设施用地范围,是具有基础性支持功能的自然生态空间及其生态服务用地,对保障生态系统稳定、社会经济发展和居民身心健康意义重大。

生态基础设施一词最早见于1984年联合国教科文组织的“人与生物圈计划”报告,提出生态城市规划其中一项原则即生态基础设施建设。与生态基础设施概念比较相似的是,1999年正式提出的绿色基础设施。美国保护基金会和农业部森林管理局对绿色基础设施的定义是国家的自然生命支持系统,一个由水道、湿地、森林、野生动物栖息地、绿道、公园、农场、牧场、森林、荒野等维持原生物种与自然生态过程、保护空气和水资源的荒野和开敞空间所组成的相互连接的网络。生态基础设施保护和建设的目的,是发挥整体生态系统的功能。世界许多城市将城市绿地、水体等生态用地,作为城市基础设施进行保护和重建。

土地生态空间管控红线的划定强调了不同类型生态空间之间的有效连接和作为一个网络体系的特征,使生态基础设施用地上升到基础设施高度。生态基础设施用地是生态空间的一部分,是将生态系统服务的思想与生态“基础性”价值和生态系统结构相结合,其核心是突出自然环境对人类及其生物的生命支撑功能,突出土地生态系统提供生态功能构成的网络结构。同时,土地生态空间管控红线的划定还突出生态空间管控特点,是为自然生态空间用途管制和空间治理服务。

需要说明的,土地生态空间管控红线与生态保护红线既有联系又有差别。宏观(省域、区域)层面土地生态空间管控红线与生态保护红线内涵和空间范围一致,以生态空间管制分区(生态保护红线区)为主,通过划定具有基础性支持功能的生态空间管制类型区,制定各个生态空间管制区的生态保护与管理标准及其控制引导措施,是实施区域层面生态空间保护和管理的综合性政策。微观(县域)层面土地生态空间管控红线与生态保护红线具有差异,土地生态空间管控红线是以生态基础设施用地空间管控为基础,实施生态基础设施用地许可和禁入的法定空间管控,对不同类型生态基础设施用地限定一定发展权。

土地生态空间管控红线划定

土地生态空间管控红线划定是在综合分析区域土地利用、自然地理、交通等社会经济条件和生态保护基础之上,根据不同类型生态空间对维护关键生态过程所起的作用及其在不同生态功能区的重要性程度(生态系统服务评估、土地生态功能重要性评估),确定生态空间管制类型区及其内部生态基础设施用地类型、空间位置与范围,构建由生态空间管制类型区、核心斑块和生态廊道组成的生态空间网络结构体系,以此划定土地生态空间管控红线弹性范围。在具体划定过程中,不仅考虑不同类型生态空间生态功能的重要性程度,同时也考虑生态空间的生态系统服务供需状况、植被与土壤状况,以及与河流(溪流)连接状况等,对具有重要生态功能的生态空间进行划定。

土地生态空间管控红线范围内土地,不仅包括野生动物栖息地、生物多样性保护区核心区、自然保护区核心区、水源涵养地(水源地保护区)核心区,也包括生态功能重要性程度高且连续分布的高质量耕地、高郁闭度林地、高植被覆盖的草地,以及河流、溪流及其两侧生态空间。在城市生态系统中,城市公园、绿地、水域和湿地,以及对城市生态系统具有重要作用的排洪用地、废物处理用地等,根据区域状况也划定为土地生态空间管控红线。因此,土地生态空间管控红线不但包括传统的生态空间,而且包含能提供各种重要生态系统服务空间,如重要地貌格局或历史文化遗产所在空间、排洪用地、废物处理用地等。

土地生态空间管控红线划定具有尺度性。国家级土地生态空间红线管控区包括国家公园、国家自然保护区、国家天然林保护区、国家生物多样性保护区、国家水源地保护区、国家重大生态建设工程区、国家文化遗产等,以及对保障国家和区域生态安全具有关键作用的水流、森林、山岭、草原、荒地、湿地等自然生态空间,同时也包括国家重要生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区所划定的基本生态保护空间。区域级土地生态空间管控区包括对保障区域生态安全具有关键作用自然保护区、野生动物栖息地、生物多样性保护区、水源地、森林公园、河流、湖泊、海岸线、连续大片的湿地、农田、森林、草地等,以及区域重要生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区等所划定的基本生态保护空间。市区级土地生态空间管控红线将落实到地块,包括各类生态基础设施用地,如城市绿地、公园、河流、湖泊、农田、林地、草地、湿地、水库、海滨等,同时也包括防护林、洪水调蓄地、废物处理地等。土地生态空间管控红线划定一方面可维系土地生态系统自然过程,另一方面可改善人居环境质量,如调节空气与降低热岛效应等。

制定土地生态空间管控措施建议

在实施土地生态空间管制制度时,应充分认识区域特点和保护需求,针对不同区域制定土地生态空间管控措施建议。针对土地生态空间管控区,应实施弹性分区与刚性分区相结合的分区管制制度,实行土地生态空间管控红线区准入和限制发展权及其转用许可制度,严格控制各类开发利用活动占用和扰动土地生态空间管控红线范围内生态基础设施用地,制定土地生态空间管控条例,强化管控区空间管制。同时,应健全和完善土地生态空间管控的法律法规体系,土地生态空间管控立法的核心是管制规则,其实体性内容是关于发展权的限制;土地生态空间管控由于具有强烈的地域性,区域与区域之间管控规则存在较大差别,土地生态空间管控也是一个持续的动态过程。借鉴国外土地空间管制实施的经验也证明,除了规划和法律法规强制性手段外,其他经济或辅助措施可作为对行政管制的补充。因此,在土地生态空间管制制度实施过程中,应加强建立和完善土地补偿制度、土地开发许可制度、土地登记制度、土地征用制度、土地租税费制度等,应建立和健全土地生态空间管控区的生态补偿机制,实施区域间生态补偿,明确保护主体责任、投入机制和管理制度,将土地生态空间管控行政措施与辅助措施结合,促进生态空间、农业空间和城市空间合理分配和有效利用,以此构建多目标融合的多层面多尺度土地生态空间管控体系。

(作者系中国土地勘测规划院原副总工程师、武汉大学资源与环境科学学院教授 )

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