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《自然资源行政应诉规定》重点内容解析

2020-01-21 10:12:53    来源: 中国自然资源报    作者:朱征铮 吴涤

阅读提示:行政应诉是《行政诉讼法》规定的行政机关的法定义务。根据《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》关于“要强化被诉行政行为承办机关或者机构的行政应诉责任,同时发挥法制工作机构在行政应诉工作中的组织、协调、指导作用”的要求,《自然资源行政应诉规定》按照“谁作为、谁应诉”的原则,明确自然资源主管部门作出被诉行政行为的工作机构为应诉承办机构,负责承办相应的行政应诉工作,自然资源主管部门的法治工作机构负责组织、协调和指导本部门行政应诉工作。

应诉职责如何划分

《自然资源行政应诉规定》第十四条明确, 自然资源主管部门应当依照下列规定确定应诉承办机构,并将应诉通知书及相关材料转交应诉承办机构办理:被诉的行政行为未经复议的,作出该行政行为的业务工作机构为应诉承办机构;被诉的行政行为经复议维持的,作出该行政行为的业务工作机构和法治工作机构为应诉承办机构。业务工作机构负责对原行政行为的合法性进行举证和答辩,法治工作机构负责对复议决定的合法性进行举证和答辩;被诉的行政行为经复议改变的,办理行政复议事项的法治工作机构为应诉承办机构,业务工作机构协助办理。经自然资源主管部门负责人同意,应诉承办机构可以通知与被诉行政行为有关的其他工作机构参与应诉工作。确定应诉承办机构有争议的,由法治工作机构提出处理意见,报请自然资源主管部门负责人确定。这是对经过复议程序的行政诉讼案件应诉职责的划分,包括应诉承办机构的具体职责分工、与被诉行政行为有关的其他工作机构的协助配合义务,以及落实承办责任时出现分歧时解决机制三部分。

要点一

被诉的行政行为未经复议的,作出该行政行为的业务工作机构为应诉承办机构

以自然资源部为例,原告不服某个信息公开答复提起行政诉讼的,由具体承办该答复的司局为应诉承办机构。但如果一个信息公开答复涉及若干个司局的,则选择一个牵头司局为应诉承办机构。另如,原告不服自然资源部勘查开采矿产资源的行政许可决定提起行政诉讼的,由具体承办该许可事项的司局为应诉承办机构。地方各级自然资源主管部门以此类推。

要点二

被诉行为经复议维持的,作出该行政行为的工作机构和法治工作机构为应诉承办机构

关于共同应诉的情形。这里的共同应诉特指作出行政行为的业务工作机构和复议机构共同应诉的情形。可以说,“只有复议实质维持才会共同应诉”。首先,这里的“实质维持”既包括“维持”也包括“驳回”。2015年5月1日修订实施的《行政诉讼法》确立了复议机关作共同被告制度,如果被诉行政行为已经复议,并被复议机关予以维持,或者依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项被驳回的,作出该行政行为的业务工作机构和办理行政复议事项的法治工作机构需要共同应诉。复议机关以复议申请不符合受理条件为由作出驳回决定的,应当由复议机关单独应诉。如果被诉行政行为是某省(区、市)自然资源主管部门作出并经自然资源部维持的,该省(区、市)自然资源主管部门与自然资源部是共同被告,省(区、市)自然资源主管部门具体承办被诉行政行为的业务机构与部办理行政复议事项的法治工作机构均为应诉承办机构,负责共同应诉。其次,原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的,人民法院应当告知原告追加共同被告。原告不同意追加的,人民法院应当将另一机关列为共同被告。最后,如果行政复议决定既有维持原行政行为内容,又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的,作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。要注意的是,复议机关作共同被告的案件,以作出原行政行为的行政机关确定案件的管辖级别。

关于共同应诉中的举证责任。根据《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号)的规定,对于复议机关决定维持的行政行为提起诉讼时,人民法院在审查时,要同时对原行政行为与复议行为进行合法性审查。因此,这两个应诉承办机构在应诉中共同承担举证责任,为避免重复举证,可以由其中一个机构实施举证行为,实践中,一般是由作出该行政行为的业务工作机构对原行政行为合法性承担举证责任;由办理行政复议事项的法治工作机构对复议决定的合法性承担举证责任。同时,人民法院也对复议阶段获取证据的认定作出创新性的规定,明确“复议机关作共同被告的案件,复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据,可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。”

要点三

被诉的行政行为经复议改变的,办理行政复议事项的法治工作机构为应诉承办机构,复议机关是被告,业务工作机构协助办理

本项理解的关键在究竟什么是“经复议改变”?根据《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号)第一百三十三到一百三十五条的规定,《行政诉讼法》第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”,是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和依据、改变原行政行为所适用的规范依据,但未改变原行政行为处理结果的,视为复议机关维持原行政行为。复议机关确认原行政行为无效,属于改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法,属于改变原行政行为,但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。

符合本项规定的情形下,人民法院审查的主要是行政复议决定对原行政行为作出改变的事实认定和法律适用。理所当然的,办理行政复议事项的法治工作机构为应诉承办机构,但由于司法审查涉及对原行政行为合法性的认定问题,业务工作机构在应诉中具有协助义务,从而便于人民法院了解具体的法律规定、业务背景、政策规定等,更好地查清事实、作出裁判。

要点四

必要时,与被诉行政行为有关的其他工作机构应当参与应诉工作

本条第二款规定,经部门负责人批准,应诉机构可以请与被诉行政行为有关的其他工作机构参与应诉工作。这么规定主要是基于以下三点考虑:一是有利于促进源头治理。目前,行政机关容易涉诉的信息公开、投诉举报或者行政复议案件,往往是基于背后其他具体的行政争议而引发,原告更希望通过信息公开、投诉举报或者行政复议满足其背后真实的利益诉求,由于真正的矛盾涉及到的单位很难参加到诉讼中来,容易造成程序空转,不利于纠纷的实质性解决。有关机构参与到诉讼中来,有利于从源头上解决问题、化解纠纷。二是有利于当庭质证说明。当行政诉讼中的原告或者第三人对行政执法的现场笔录、扣押财产品种或者数额、检验物品取样或者保管、行政执法人员身份的合法性等有异议时,要求相关行政执法人员出庭说明的,人民法院可以准许。三是有利于释明政策背景。根据规范性文件制定机关出庭陈述意见制度,人民法院在对规范性文件审查过程中,发现规范性文件可能不合法的,应当听取规范性文件制定机关的意见。

要点五

落实承办责任时出现分歧时的解决机制

实践中,被诉行政行为可能是多个工作机构共同作出、很难确定牵头机构,也可能出现工作机构合并、分立或者职责变化等各种具体复杂情况,确定应诉承办机构时,出现意见分歧是正常的。本条第三款专门予以明确,当法治工作机构难以确定应诉承办机构时,要提出处理意见,报请自然资源主管部门负责人确定,尽快明确应诉承办机构。

法院建议调解的案件怎样处置

《自然资源行政应诉规定》第二十一条明确,人民法院建议调解的行政争议,应诉承办机构应当提出协调解决方案,经自然资源主管部门负责人批准后,配合人民法院与当事人进行沟通协调。这是关于人民法院建议调解的规定。

人民法院建议调解的情形

自然资源主管部门在诉讼阶段,可以依据人民法院的建议,通过调解化解行政争议。行政诉讼法规定可以适用调解的行政案件有三类:行政赔偿案件,行政补偿案件,行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件。这三类案件的共同特点是,行政机关都有一定的裁量权。

行政赔偿案件。行政赔偿是指行政机关违法行使职权,侵犯相对人合法权益造成伤害时,由国家承担的一种赔偿责任。行政赔偿作为国家赔偿的种类之一,虽然有法定的计算标准,但并不妨碍赔偿义务机关与赔偿请求人之间就赔偿方式、数额等进行协商。

行政补偿案件。行政补偿是指行政机关在管理公共事务过程中,因合法的行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损失时,依法由国家给予的补偿。一些法律、法规还明确补偿可以协商订立补偿协议。例如,《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定,征收部门与被征收人依照该条例的规定,就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项,订立补偿协议。这说明行政机关对行政补偿案件有一定的裁量权。

行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件。在行政赔偿、补偿以外的其他行政案件中,行政机关也存在行使裁量权的情况。例如,在行政处罚案件中,行政机关可以在相关实体法定的罚款幅度内选择适当的数额作出罚款决定,这属于行政机关的裁量权。当然,行政机关的裁量权也不得滥用,不得徇私舞弊,畸轻畸重。在依法行使裁量权的范围内和人民法院的主持和监督下,行政机关可以与相对人达成调解协议。

建议调解的程序

调解的程序,依据《行政诉讼法》第一百零一条的规定,应当适用《民事诉讼法》的规定。具体如下:人民法院应当在事实清楚的基础上,分清是非,进行调解。被邀请的单位和个人,应当协助人民法院进行调解。调解达成协议,必须双方自愿,不得强迫。调解协议的内容不得违反法律规定。调解达成协议,人民法院应当制作调解书。调解书应当写明诉讼请求、案件的事实和调解结果。调解书经双方当事人签收后,即具有法律效力。能够即时履行的案件等可以不制作调解书,但应当记入笔录,由双方当事人、审判人员、书记员签名或盖章后,即具有法律效力。调解未达成协议或者调解书送达前一方反悔的,人民法院应当及时判决。

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