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主动调解:促进行政争议实质性化解

2019-11-13 14:26:24    来源: 中国自然资源报    作者:吴涤

《自然资源行政应诉规定》(简称《规定》)第二十条明确,应诉承办机构收到应诉通知书后,认为能够采取解释说明、补充完善相关行政程序、积极履行法定职责等措施化解行政争议的,应当及时提出具体措施的建议,必要时应当经本部门负责人同意,与人民法院、原告沟通协商,但不得采取欺骗、胁迫等手段迫使原告撤诉。应诉承办机构为化解行政争议所采取的措施,不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益,不得违反法律法规的规定。这是关于自然资源主管部门主动化解行政争议的规定。

新修改的《行政诉讼法》将“解决行政争议”作为立法目的之一。新法实施后,人民法院在行政审判实践中体现出新的价值取向,即在加大对行政机关司法监督力度的同时,更加支持行政机关采取积极协调、主动纠错等措施,推动矛盾纠纷的实质性化解。为进一步鼓励行政应诉机构在不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的前提下积极作为,推动矛盾纠纷的实质性化解,《规定》将实践中的成功经验总结上升为制度成果,对于能够通过释明法律政策引导当事人通过其他途径维护其合法权益,通过补充完善相关行政程序、积极履行法定职责等措施化解行政争议等情形作出了明确规定。协调化解纠纷,应当遵循自愿、合法原则,不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

主动调解的性质

这里的主动调解既不同于行政调解,也不同于司法调解。行政调解是指在行政机关主持下、以争议双方自愿为原则,通过行政机关的调解,促使争议当事人达成协议,从而解决争议的活动。司法调解是指人民法院采取调解方式处理民事纠纷案件,多特指民事诉讼调解。新修改的《行政诉讼法》首次规定,行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。本条的“主动调解”更类似于“积极协调”,是自然资源主管部门根据实际情况,主动要求人民法院居中调解,通过积极履行法定职责或者修正已作出的行政行为,争取在人民法院作出判决和裁定前与原告协商一致,实现原告撤回起诉的结果。我们鼓励“主动调解”,是因为行政程序相较司法程序,以灵活、快速、便捷见长。行政诉讼案件中,自然资源主管部门如果发现自己的行政行为虽然合法但引发行政相对人误解,或者确实有违法之处以及未履职的情形,可以采取积极措施化解行政争议,不必非得等到司法审判结果才重新启动行政程序。

需要说明的是,这里的“主动调解”的范围并不局限于《行政诉讼法》规定的适用调解情形。

自然资源主管部门主动调解的情形

一般来说,被诉行政行为存在以下情形之一的,被诉自然资源主管部门可以以补正或者更正通知书的方式予以补救,向原告进行解释,并及时与人民法院进行沟通:未说明理由的;文字表述有错漏或者需要进一步明确的;计算有误的;对法律条文援引不具体的;未载明作出日期的;其他程序上存在轻微瑕疵,但是未对公民、法人和其他组织的合法权益产生不利影响的。

原告诉讼请求为自然资源主管部门不履行法定职责的,自然资源主管部门可以及时采取措施履行法定职责,并与人民法院沟通协商,向原告释明履行相应法定职责的前提和条件,争取原告理解。

承诺作出补救性行政行为的,自然资源主管部门应当保证履行。因为根据《行政诉讼法》规定,人民法院裁定准许原告撤诉后,原告以同一事实和理由重新起诉的,人民法院不予立案。如果自然资源主管部门不遵守承诺,将会严重损害原告的诉讼权利和部门形象。

主动调解的程序

与人民法院沟通。自然资源主管部门要求主动调解,应当先与人民法院沟通,请合议庭主持调解,不宜直接与原告沟通。

必要时应当经本部门负责人同意。行政诉讼程序中,诉讼代理人的授权委托书应当载明委托事项和具体权限。参照《民事诉讼法》相关规定,诉讼代理人代为承认、放弃、变更诉讼请求,进行和解,提起反诉或者上诉,必须有委托人的特别授权。因此,自然资源主管部门如果要启动主动调解程序,有两种方式:一种是在授权委托书中作出特别授权;另一种是在授权委托书中作一般授权,如果主动调解中需要作出一些承诺,再报请部门负责人同意。一般情况下,多采用第二种方式。

告知程序。自然资源主管部门在一审期间改变被诉行政行为的,应当书面告知人民法院。

主动调解的结果。目前来看,主要有三种结果:第一种是经法院准许后原告撤诉;第二种是人民法院制作调解书结案。此种情形下,行政诉讼案件应当属于行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件。第三种是调解未成功或者调解书送达前一方反悔的,人民法院及时作出判决。另外,原告或者第三人对改变后的行政行为不服提起诉讼的,人民法院应当就改变后的行政行为进行审理。被告改变原违法行政行为,原告仍要求确认原行政行为违法的,人民法院应当依法作出确认判决。原告起诉自然资源主管部门不作为,在诉讼中被告作出行政行为,原告不撤诉的,人民法院应当就不作为依法作出确认判决。

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