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三宗涉地案入选“推进中国法治进程十大行政复议案例”

2019-11-11 10:32:57    来源: 中国自然资源报    作者:

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为纪念《行政复议法》实施二十周年,中国法学会行政法学研究会、中国政法大学法治政府研究院和《中国法律评论》共同发起了“推进中国法治进程十大行政复议案例”评选活动。经过提名推荐、通信评审、专家集中评审环节,在95件行政复议案例中遴选出了10件对行政复议制度发展具有推动性的案件。其中有三起涉地案件最终入选,本期摘编这三起案例以供参考。

案件回顾

2016年,被申请人中山市原国土资源局(以下简称被申请人)根据第三人李某等(以下简称第三人)提交的土地变更登记申请核发《国有土地使用权证》,将涉案土地使用权变更至第三人名下。经查明,该《国有土地使用权证》由涉案地块集体土地证变更而来,目前该《国有土地使用权证》已注销,涉案地块登记为:粤(2015)009282号,权利人为中山市某服装有限公司;国(2011)易0900948号,权利人为中山市某经济联合总社。

申请人某经济合作社(以下简称申请人)称,涉案地块自始为申请人集体所有的水田,该宗土地由集体经营,至今未知有办理过土地征收、农用地转用审批,被申请人直接批复转为工业用地,违反《土地管理法》关于“土地征收”“农用地转用”审批的权限和程序规定,同时,也规避“占补平衡”规定,属于违法进行国有土地使用权登记的行为。

复议机关作出复议决定,确认被申请人核发的涉案《国有土地使用证》违法,理由为:第三人申请涉案地块的土地使用权变更登记,应按《土地登记规则》相关规定提交材料进行办理。但被申请人未能提交涉案土地登记档案中所有权发生改变的证明文件,也无其他相关的佐证材料,应视为未提供土地权属来源证明。因此,被申请人向第三人核发涉案地块国有土地使用证存在事实认定不清、证据不足的问题,明显不当。

根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十条的规定,虽然涉案国有土地使用证登记确有错误,但涉案地块已经办理了涉及不动产权利处分的登记,涉案国有土地使用证已收回注销并核发了新的国有土地使用权证,产生新的土地使用权人,属于前述规定情形。同时,参照行政诉讼法的规定,涉案国有土地使用证已注销,撤销该证已无实际意义亦无可撤销的内容。故复议机关确认被申请人向第三人核发《国有土地使用证》违法。

为土地登记行为及复议确立规则

——某经济合作社诉中山市原国土资源局颁发《国有土地使用证》案

专家点评

杨伟东

某经济合作社不服《国有土地使用证》案(以下简称经济合作社案),是一起典型的土地登记案件,此案为规范土地登记行为,以及为此类行为审查和审理,提供了重要指引。

从类别上划分,土地登记行政案件可归入自然资源类行政案件范畴。改革开放后,伴随着我国经济社会快速发展,土地及其上的房屋、矿产等自然资源经济价值日益凸显。相应地,因自然资源权属清、边界不明等使用权和所有权纠纷不断增多。经济合作社案,就属于众多案件中的一个。正如此案所显示,这类案件往往呈现如下特点。

一是具有重大性。此类案件涉及的案值数额通常巨大,常常少则百万元之多,多则千万、上亿甚至几十亿之重。经济合作社案中,涉案的《国有土地使用证》所载土地面积为23862.9平方米。而重大性不仅指案值大,还表现在影响重大,涉案主体多,人员众多。经济合作社案中,除涉及某经济合作社及其众多社员,还包括白鲤村、东升镇、三个第三人,以及被申请人等。

二是具有复杂性。此类案件法律关系复杂、行政关系与民事关系交织,或民事诉讼与行政诉讼纷呈,或如本案一样有多个行政行为被诉和引发多起行政案件。

三是时间跨度长。本案被诉《国有土地使用证》颁发于2007年,2018年9月本案复议申请人提出复议申请,申请时距被复议行为作出已逾十年,时间长。从实践观察,有不少时间跨度远超此案。土地等不动产几经转手,法律规定、政策安排几经变迁,事实复杂,面临取证难等难题。

正是基于上述特点,这类案件的处理不仅关系重大,影响社会稳定,而且处理难度大,事关法律关系稳定。经济合作社案,为处理此类案件和规范登记行为提供了重要参考。

本案以确认土地不动产行为违法而告终,复议机关的决定对规范不动产登记行为有重要参考价值。根据《不动产登记暂行条例》规定,不动产登记是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。由于不动产包括土地、海域以及房屋、林木等定着物,经济和社会价值高,与人们的生产生活关联密切。因此,不动产对保护权利人合法权益,实现经济社会关系稳定至关重要。

正源于此,《不动产登记暂行条例》第四条第二款明确规定:“不动产登记遵循严格管理、稳定连续、方便群众的原则。”严格管理意味着必须依法履行不动产登记的审查义务,在不动产登记中登记机关应依法、基于事实进行审查后作出判断。本案中被申请复议行为属于土地使用权变更登记,登记机关应按照《土地登记规则》相关规定提交材料进行办理,但在登记中登记机关未尽到审查义务,在复议中被申请人未能提交涉案土地登记档案中所有权发生改变的证明文件,也无其他相关的佐证材料,因此被认为未提供土地权属来源证明,复议机关认定被申请人向第三人核发涉案地块国有土地使用证存在事实认定不清、证据不足的问题。正是基于此,复议机关认定登记行为违法。

(作者系中央党校(国家行政学院)教授,中国法学会行政法学研究会常务理事)

案件回顾

2007年7月8日,安徽省颍上县人民政府逐级上报建设用地项目呈报材料,申请征收颍上县慎城镇集体土地15.5664公顷。2007年12月28日,被申请人安徽省人民政府(以下简称被申请人)作出皖政地〔2007〕473号批复,批准了上述用地申请。申请人马某(以下简称申请人)的承包地位于拟征地范围内。

2008年8月15日,颍上县人民政府逐级上报建设用地项目呈报材料,申请征收颍上县慎城镇、江口镇、十八里铺镇集体土地15.8002公顷。2009年2月5日,被申请人作出皖政地〔2009〕54号批复,批准了上述用地申请。申请人使用的宅基地位于勘测定界图图示确定的拟征地块范围内。

复议机关撤销了被申请人作出的皖政地〔2007〕473号批复,理由为,就皖政地〔2007〕473号批复,该批次用地,勘测定界图图示与勘测定界坐标点一致。根据上述勘测定界材料,本批次征地共涉及4个地块,地块1位于慎城镇颍阳社区,地块2约一半位于颍阳社区,另一半位于尤岗社区,地块3和地块4均位于尤岗社区。

但是,征地报批材料中工作人员在土地利用现状图和土地利用总体规划图上分别标注的地块形状和位置与勘测定界图不完全一致,并且存在被征收土地所有权人认定错误和征地程序缺失问题:一是本批次征地报批材料“一书四方案”中将本批次征收的4个地块全部认定为尤岗社区所有;二是地方政府在征地报批前仅向尤岗社区进行了告知、确认,未向颍阳社区居委会及颍阳社区被征地农户进行告知、确认,且在征地报批材料附具的《征地情况调查确认表》上签名的300名农户均不是本批次征地涉及的被征地农户。考虑到本案被征收土地已用于颍上第一中学等项目建设,征地补偿款也已经发放,国务院裁决确认皖政地〔2007〕473批复违法。

就皖政地〔2009〕54号批复,该批次用地存在勘测定界图图示与勘测定界坐标点不一致,勘测定界材料本身矛盾,不能确定用地位置问题。如果依据图示标注的地块确定征地位置,地块位于申请人所在的尤岗社区土楼队;如果依据坐标点确定征地位置,地块位于尤岗社区朱庄境内,不涉及申请人所在的土楼队。考虑到本批次征地具体行政行为的内容并不确定,且无论依据图示还是依据坐标点确定位置的地块均未开始使用,补偿款也未发放,国务院裁决撤销了皖政地〔2009〕54号批复。

推动行政机关重视土地征收告知程序

——马某诉安徽省人民政府土地征收案

专家点评

王敬波

本案是一起典型的政府违法征收农村集体土地案件,从拟征地范围红线的绘制,到现状图及规划图上位置的标识,到土地权属的认定,再到征前程序的履行,错漏频出,值得相关部门引以为鉴。土地征收行为比较复杂,不仅涉及权属、地类、规划计划等实体问题,还涉及征前告知确认听证程序问题;涉及国务院及主管部门的规范性文件;涉及省市县乡村多个层级和土地、农村、林草、社保甚至发改、环保、住建等多个部门。依法办理土地征收事项要求具体工作部门和人员一定要以人民为中心,扎扎实实、兢兢业业办好每个步骤。

本案对推动征地机关重视行政告知,贯彻落实正当行政程序具有重要意义。当前,我国土地征收纠纷中的问题多集中在征地报批前告知、确认、听证程序履行不到位,被征地农民知情权保障不充分上。行政告知是正当程序的重要一环,直接影响行政行为的效力和行政程序的正当性。健全完善的征收程序能够有效保障公民财产不受非法侵犯,防止行政征收实施过程中出现暗箱操作,过程不透明,被征收人参与不够。坚持公开原则、听证原则和参与原则,对征收的目的进行公开,让民众进行评议,对征收的法律依据进行公开,对征收的流程以及征收的补偿标准和结果进行公开。确保行政相对人能够有效参与到行政征收过程中,使其了解利害得失,避免事后纠缠不清,矛盾升级。

本案属于国务院最终裁决,系《行政复议法》第十四条规定的特殊的行政复议制度,有助于正确理解和适用国务院行政复议裁决制度。申请国务院裁决的案件,往往重大、复杂,比如涉及省级人民政府作出的征地决定的案件,涉及的人数众多,利益关系复杂。此类案件办理难度较大、办理要求较高、办理时限较长;同时,国务院的裁决是最终裁决,必须慎之又慎。国务院裁决案件的审查对象,不同于一般的行政复议,它既包括国务院部门或者省级人民政府的具体行政行为,也包括就具体行政行为作出的原级行政复议决定。

国务院的行政复议裁决职责之前由国务院原法制办公室承担,2018年党和国家机构改革后,裁决职责现由司法部承担,其内设行政复议与应诉局,具体承担办理国务院行政复议裁决案件、指导监督全国行政复议工作等职责。近年来,国务院裁决坚持以化解行政争议为主线,通过监督国务院部门和省级人民政府依法行政,提升行政执法水平,加快推进法治政府建设;通过切实维护群众的合法权益,坚持以人民为中心,让群众通过每一起裁决案件感受到公平正义,保障人民群众的幸福感、获得感和安全感。

(作者系中国政法大学法治政府研究院院长、教授,中国法学会行政法学研究会秘书长)

案件回顾

2011年9月29日,被申请人白山市人民政府(以下简称被申请人)发布《白山市人民政府房屋征收决定公告》,对申请人某公司(以下简称申请人)房屋所在地块进行征收。2012年11月22日,申请人与第三人某房地产公司(以下简称第三人)签订《房屋土地补偿协议书》。协议书约定,申请人将上述土地和房屋作价1600万元转让给第三人,并就第三人付款时间和方式及责任进行了约定。

2012年12月3日,第三人向申请人支付了300万元。2013年6月13日,申请人向第三人发送了《关于速来确认清退事宜完结并按约定支付第二批价款的函》。2013年7月8日,申请人向第三人发送了限期解除房屋土地补偿协议书的通知,通知第三人必须于2013年8月10日前,前来申请人处确认清退事宜完结,并按约定支付第二批购买价款500万元,继续履行双方协议及商定事项。否则,申请人即视为第三人终止受让,立即解除与第三人签订的协议书。

2013年8月7日,白山市原国土资源局与第三人签订《国有土地使用权招拍挂成交确认书》,将11231平方米土地(含申请人上述8965平方米土地)以435万元出让给第三人。2013年9月28日,白山市原国土资源局与第三人就上述招拍挂成交的土地签订《国有建设用地使用权出让合同》。同日,被申请人就上述地块为第三人颁发《建设用地批准书》,有效期为2013年9月至2014年10月。

2013年10月10日,上述地块的《建设用地审批表》完成审批手续。2014年6月20日,第三人向申请人支付了200万元。2014年7月,第三人组织建筑公司进入上述地块,强行拆除申请人房屋并施工,实际占用申请人上述土地。

复议机关作出复议决定,确认被申请人所作的《建设用地批准书》违法,理由为:被申请人为第三人颁发的《建设用地批准书》侵害了申请人的合法权益,并作出确认违法行政复议决定书。主要事实和理由是:申请人与第三人就拥有合法使用权的8965平方米土地和地上房屋签订《房屋土地补偿协议书》,但双方未履行协议书中的全部条款,申请人上述房屋的所有权和土地的使用权没有转移,仍为申请人所有。

同时,被申请人对申请人上述房屋及土地作出房屋征收决定后,未对申请人房屋及所占土地进行补偿,未将申请人上述土地的使用权收为国有,白山市土地管理部门就将上述地块挂牌出让,被申请人为第三人颁发了《建设用地批准书》,导致申请人合法的房屋被强行拆除,房屋所占地块被占用,该行政行为违反了《土地管理法》第十三条和《物权法》第四条的规定。

明确建设用地批准程序审查标准

——某公司诉白山市人民政府颁发《建设用地批准书》案

专家点评

谭宗泽

本案在法律适用、程序判断和裁判理由上有以下三个方面的突出特点,对类案具有指导意义。

一是本案确认了发布房屋征收决定公告并不当然产生被征收房屋所有权人丧失物权的效果。本案所涉法律关系比较复杂。被申请人发布房屋征收决定公告在前,申请人与第三人签订国有土地使用权转让协议在后,在此阶段行政行为与民事行为并存,于征收行为,行政机关未对申请人房屋及所占土地进行补偿,未将申请人上述土地的使用权收归国有,没有完成征收程序,案涉土地使用权仍然属于申请人;于使用权转让的民事行为,因没有按照约定履行合同义务,第三人也没有依照合同取得案涉土地使用权。因此,白山市土地管理部门将上述案涉地块土地使用权挂牌出让的条件并未成就,其将申请人合法拥有的国有土地使用权挂牌出让的行为侵害了申请人受法律保护的财产权利,出让行为违法。

本案复议机关认为,发布房屋征收决定公告并不当然产生被征收房屋所有权人丧失物权的效果。只有在依法对被征收房屋的权利人进行补偿后,案涉土地使用权收归国有的程序才完成。本案对正确理解适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》具有指导意义。

二是本案丰富了行政行为违法性继承理论。如果行政机关出让土地使用权的行政行为违法在先,即使之后行政机关颁发《建设用地批准书》的行为合法,申请人也有权以在先行政行为违法而请求复议机关撤销该《建设用地批准书》。

即使仅仅从第三人通过挂牌出让程序取得上述案涉地块土地使用权,被申请人为第三人颁发《建设用地批准书》这一行政过程观察本案,我们也会质疑本案申请人申请行政复议的资格和理由。因为,行政机关出让的是国有土地使用权,向第三人颁发《建设用地批准书》也与申请人没有利害关系,申请人似乎并不能成为行政复议的适格申请人。

然而,当我们穿透上述行为就会发现申请人请求复议的正当性在于违法行政行为的继承性。由于行政机关将本属于申请人的土地使用权违法出让在先,才有了第三人取得土地使用权并申请颁发《建设用地批准书》的后续行为。即使后续行为外观及程序并不违法,也应当因在先行政行为违法而被撤销。

三是本案对建设用地批准程序的审查坚持了行政程序的基本规则,复议机关去除了传统意义上的内部程序与外部程序的区分,坚持程序的完整性理念,认定违反行为顺序的行政行为构成程序违法。当第三人按照外部程序的要求申请建设用地获得批准,并持有《建设用地批准书》时,该被批准获得的权利具有合法外观,并不因为批准机关违反内部程序而当然被撤销。当被申请人的颁证行为因为违法性继承的理由和审批程序违法被复议机关撤销时,第三人可以援用信赖利益保护原则要求被申请人给予损失补偿。

就本案而言,申请人以违法性继承的理由要求撤销《建设用地批准书》,复议机关审理查明被申请人的行政行为同时违反法定程序,在行政机关已经解除土地使用权出让合同,已经撤销了《建设用地批准书》的情况下,作出确认行政机关颁发《建设用地批准书》的行为违法的复议决定,坚持了程序完整性理念,具有类案指导意义。

(作者系西南政法大学行政法学院院长、教授,中国法学会行政法学研究会副会长)

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