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划重点!一起学习行政复议新规(二)

2019-08-22 09:07:26    来源: 中国自然资源报    作者:胡卉明

阅读提示:《自然资源行政复议规定》(以下简称《规定》)将于2019年9月1日起施行,《规定》对自然资源行政复议案件的受理、登记、办理、决定及履行监督和法律责任进行了全面规范。《规定》旨在通过加强和完善制度建设,推进行政争议实质性化解,充分发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势,不断提升自然资源法治化水平,努力让人民群众在每一起行政复议案件中都感受到公平正义。为便于各级自然资源主管部门贯彻学习《规定》相关要求,用好这部开展行政复议工作的“工具书”,法治版特邀参与《规定》起草的业内人士,对重点条款进行实务解读,以供学习参考,本期为第二期。

信息公开类案件审理标准

第十四条 对政府信息公开答复不服申请行政复议,有下列情形之一,被申请人已经履行法定告知义务或者说明理由的,行政复议机关可以驳回行政复议申请:

(一)要求提供已经主动公开的政府信息,或者要求公开申请人已经知晓的政府信息,自然资源主管部门依法作出处理、答复的;

(二)要求自然资源主管部门制作、搜集政府信息和对已有政府信息进行汇总、分析、加工等,自然资源主管部门依法作出处理、答复的;

(三)申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动,自然资源主管部门告知申请人不作为政府信息公开申请处理的;

(四)申请人的政府信息公开申请符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第三、五、六、七项规定,自然资源主管部门依法作出处理、答复的;

(五)法律法规规定的其他情形。

符合前款规定情形的,行政复议机关可以不要求被申请人提供书面答复及证据、依据。

【解读】本条是关于部分政府信息公开类行政复议案件审查标准及简化审查程序的规定。

近年来,自然资源领域信息公开类行政复议案件数量“井喷式”增长,并持续高位运行,给复议机关带来极大困扰。自然资源领域信息公开类行政复议案件数量约占到案件总数的38%。信息公开—行政复议—行政诉讼“一条龙”的维权方式日益增多,信息公开“信访化”“工具化”倾向明显,亟待通过明确信息公开类行政复议案件审查标准解决信息公开“异化”问题,向信息公开申请人释明维权的正确途径。《规定》的制定,贯彻落实了2019年5月15日起施行的《政府信息公开条例》(国务院令第711号)的最新精神,对自然资源主管部门部分信息公开类行政复议案件的审查标准和复议机关简化行政复议审查程序作出了最新规定。

本条起草的背景

在《规定》第十四条起草过程中,对本条规定内容进行了征求意见并经过反复研究论证,主要考虑了以下三个方面:一是本条规定依据充分,且经过了司法实践检验;二是鼓励自然资源主管部门积极履行政府信息公开答复义务,维护人民群众知情权;三是充分发挥行政复议机关上下级监督、推进依法行政的重要作用,对于自然资源主管部门未履行法定告知义务或者说明理由的,复议机关将不适用简易程序,不能免除被申请人的答复义务。

适用本条应当把握的三个关键

理解适用本条,需要把握三个关键:一是适用的重要前提是被申请人已经依据信息公开有关规定作出答复或者说明了理由。二是申请人的政府信息公开申请符合本条规定的五种情形之一即可。三是该类行政复议案件,复议机关也可以受理并进行实体审查,但是复议机关勇于担当,在受理审查阶段即依法作出判断,认定被申请人已经依法履行信息公开义务或者明显不属于复议范围的,“可以”免除被申请人进行行政复议答复等义务。需要注意的是,本条规定是“可以”,不是“应当”,如复议机关审查后仍事实不清,则被申请人应当依法履行行政复议答复程序。如复议申请符合上述三个条件(上述三个条件缺一不可),复议机关可以作出驳回的复议决定。这里“驳回”的依据是《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项,即“有下列情形之一的,行政复议机关应当决定驳回行政复议申请:(二)受理行政复议申请后,发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”。

具体情形的适用

(一)关于申请人申请公开被申请人已经主动公开或者申请人已经知晓的政府信息的情形。

一是对于被申请人已经主动公开的政府信息,被申请人告知申请人获取该政府信息的方式或途径的,属于已经履行了法定告知义务,复议机关可以依法作出驳回的行政复议决定;如申请人按照被申请人告知的方式未能获取该政府信息的,复议机关应当依法受理该复议申请,并要求被申请人作出行政复议答复。

二是对于申请人要求公开其已经知晓的政府信息,该申请明显不符合《政府信息公开条例》关于“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”的立法本意,如被申请人已经作出处理,复议机关可以依法作出驳回的行政复议决定。这条规定的意图在于,鼓励信息公开答复义务机关积极履行政府信息公开职责,同时减少不必要的消耗。

(二)关于申请人要求自然资源主管部门制作、搜集政府信息和对已有政府信息进行汇总、分析、加工等的情形。

《政府信息公开条例》所指的政府信息,应当是已经制作或者获取的政府信息,行政机关没有职责或者义务根据申请人的要求“创制”政府信息。因此,对于此类政府信息公开申请,如被申请人已经依据政府信息公开条例作出答复,则复议机关可以依法作出驳回的行政复议决定。需要注意的是,适用本项规定,还要正确把握何为对政府信息的“制作、搜集、汇总、分析、加工”,不能将行政机关在查找政府信息方面一些简单、必要的操作以及对政府信息作区分处理的行为视为“制作、搜集、汇总、分析、加工”。

(三)关于申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动的情形。

申请人以信息公开的形式提起信访、投诉、举报等事项的,明显不属于政府信息公开申请,被申请人告知申请人不作为政府信息公开申请处理并可以告知通过相应渠道提出后,复议机关可以依法作出驳回的行政复议决定。

(四)对于申请人的政府信息公开申请符合《政府信息公开条例》第三十六条第三、五、六、七项规定的情形。

《政府信息公开条例》第三十六条第三、五、六、七项规定主要涵盖了以下四种情形:

一是对于被申请人决定不予公开的情形,主要是指被申请人不能公开的政府信息,比如涉及国家秘密的信息、内部事务信息、行政执法案卷信息等,被申请人应当明确告知申请人不予公开的原因和理由,并向申请人作出书面答复。

二是对于申请人申请公开的政府信息不属于被申请人负责公开的情形,应当审查被申请人认定不属于其公开范围的理由和依据是否充分。比如,申请人向某省级自然资源主管部门申请公开某个征地批复文件报批材料,省级自然资源主管部门认为不属于其负责公开范围,告知申请人向市县自然资源主管部门申请公开,这就是典型的认定错误,该申请事项属于被申请人公开范围;再如,申请人向某省级自然资源主管部门申请公开征地补偿费用发放情况等信息,由于此类信息属于市县自然资源主管部门的公开范围,因此省级自然资源主管部门书面答复申请人不属于其负责公开范围,且告知了负责公开该政府信息的行政机关的名称和联系方式,该做法符合前述规定的要求。所以,对于明显不属于被申请人公开范围的,被申请人应当告知申请人理由,对于能够确定负责公开该政府信息的行政机关的,被申请人还应当在书面答复中告知申请人该行政机关的名称、联系方式,以便于申请人进一步申请公开。

三是对于被申请人已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的情形,被申请人应当告知申请人不予重复处理。本条适用的前提是申请人多次申请公开的信息是相同的,被申请人此前已对该信息公开申请依法作出答复。

四是对于申请人申请公开的信息属于工商、不动产登记资料等信息的情形,如有法律、行政法规对信息的获取有特别规定,被申请人应当告知申请人正确的公开途径。适用本条与自然资源领域密切相关的是不动产登记资料的公开问题。不动产登记资料查询,是典型的业务查询事项的信息公开。为确保物权安全和交易秩序,《物权法》《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记资料查询暂行办法》等规定对不动产登记资料的查询作了限制性规定,如申请人申请公开不动产登记资料,被申请人应当告知申请人依照前述规定办理。但是,对于这条的适用,切不可任意扩大适用范围,不是所有不动产登记资料中的信息都不能通过政府信息公开途径获取。不动产登记资料包括不动产登记簿等不动产登记结果、不动产登记原始资料,通常只能通过不动产登记查询途径获取,但是作为不动产权属来源的各类信息是否免于公开,需要进行具体甄别,比如土地出让合同可能包含在不动产登记资料中,但不能以此为由而拒绝信息公开。

综上所述,上述四种情形适用的前提是复议机关能够从申请人提交的证据依据材料判断其申请公开的信息符合上述规定,但是由于申请人提交证据材料的完整性、局限性、及真实性等,复议机关不能完全进行准确判断的,被申请人应当提交书面答复及证据、依据。(马琳 杨慧娟 朱根民)

投诉举报类案件审理标准

第十五条 对投诉、举报、检举和反映问题等事项的处理不服申请行政复议的,属于下列情形之一,自然资源主管部门已经将处理情况予以告知,且告知行为未对申请人的实体权利义务产生不利影响的,行政复议机关可以不予受理或者受理审查后驳回行政复议申请:

(一)信访处理意见、复查意见、复核意见,或者未履行信访法定职责的行为;

(二)履行内部层级监督职责作出的处理、答复,或者未履行该职责的行为;

(三)对明显不具有事务、地域或者级别管辖权的投诉举报事项作出的处理、答复,或者未作处理、答复的行为;

(四)未设定申请人权利义务的重复处理行为、说明性告知行为及过程性行为。

【解读】本条是关于自然资源投诉举报类行政复议案件审查标准的规定。

投诉举报,不是一个严格意义上的法律概念,实践中众说纷纭、观点不一,明确以“投诉举报”概念对这类行为进行规范的,在国务院各部委办局中,只有原国家食品药品监督管理总局以部门规章的形式对此作出规定。近年来,投诉举报类案件数量大幅增加,可谓“异军突起”。投诉举报内涵丰富、外延不明,其中,违法查处、信访、履职申请多种诉求交织、容易混淆,处理难度大、标准不清晰,此类案件已经成为继信息公开类案件后,自然资源行政复议案件的新的增长点,迫切需要规范办理标准。随着新《行政诉讼法》的深入实践,行政机关和司法机关的不断磨合,经过几年的努力,以最高人民法院印发的《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》(法发〔2017〕25)和《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》为标志,投诉举报类案件的司法审查标准终于在2018年初有了更进一步的明确。自然资源部在参照司法标准,并广泛征求各方意见后,明确信访、内部层级监督等四种情形不属于行政复议范围,被申请人只要对投诉举报事项作出答复(告知),行政复议机关可以不予受理或者受理审查后驳回行政复议申请。

实践中,需要着重判断的是,投诉举报事项是否构成行政法意义上的履责申请,是否对申请人的实体权利义务产生不利影响。

关于信访处理意见、复查意见、复核意见,或者未履行信访法定职责的行为

信访制度和行政复议、行政诉讼制度有很大的不同。2018年2月6日,《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号)第一条进一步明确,行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为,不属于人民法院行政诉讼受案范围。这表明,只要行政相对人提起的是信访事项,那么不论行政机关是否处理、怎么处理,是过程中的处理表现还是最终的处理结果,都不纳入行政诉讼审查范围。实践中,根据行政法原理,行政复议也一直参照这个标准。但是,特殊情况下,信访答复意见、复查意见或者复核意见改变了既往处理意见,对当事人的权利义务产生了新的实际影响,则属于一个新的可复议可诉讼的行为。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》也规定,“要正确区分当事人请求保护合法权益和进行信访之间的区别,防止将当事人请求行政机关履行法定职责当作信访行为对待。当事人因不服信访工作机构依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见或者不履行《信访条例》规定的职责提起诉讼的,人民法院依法不予立案。但信访答复行为重新设定了当事人的权利义务或者对当事人权利义务产生实际影响的,人民法院应当予以立案。”

关于履行内部层级监督职责作出的处理、答复,或者未履行该职责的行为

内部监督和层级监督有着千丝万缕的联系,不太容易区分。大体来说,内部监督是由行政系统内的各级政府及其所属的各个工作部门之间,以及专门的行政监察机关、审计机关对行政行为的实施所进行的监察和督促。层级监督,是基于行政隶属关系,上级行政机关对下级行政机关、行政首长对公务员的行政行为实施的监督,包括依法享有行政复议权的本级政府或上级主管机关依行政复议程序实施的监督,如下级机关对上级机关报告工作,上级机关对下级机关工作人员的考核惩戒,复议机关依相对人的申请进行的行政复议等。

内部层级监督为什么不属于复议诉讼范围?主要是考虑复议或诉讼的利益。公民、法人或者其他组织可以向行政机关隶属的上级行政机关提出申诉、控告,但与以直接救济行政相对人权利为目的的复议和诉讼制度有所不同,申诉或控告可以成为启动行政机关之间内部层级监督的线索,不直接和必然启动内部层级监督程序。是否启动监督程序以及程序启动后做出如何处理,属于行政机关管理范畴,该行政机关是否行使监督权,对当事人的权利、义务不产生实际影响,不损害当事人的合法权益。行政相对人坚持复议或者起诉上级行政机关不履行内部监督职责,不具有权利保护的必要性和实效性,原则上不属于行政复议和行政诉讼受理范围。只有在行政机关撤销或者改变原行政行为以及作出新的影响当事人权利义务关系的行政行为时,这种内部层级监督行为才外化为可复议和诉讼的行政行为。上级行政机关不改变或者不撤销下级行政机关决定、命令的,一般并不直接设定当事人新的权利义务,当事人可以通过直接起诉下级行政机关作出的行政行为来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下,当事人坚持复议或者起诉上级行政机关不履行层级监督职责,不具有权利保护的必要性和实效性,也不利于纠纷的及时解决。《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号)第一条规定,上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为,不属于行政诉讼受案范围。

关于对明显不具有事务、地域或者级别管辖权的投诉举报事项作出的处理、答复,或者未作处理、答复的行为

行政机关对于明显不具有事务、地域、级别管辖权的投诉举报事项没有查处的法定职责,该投诉举报不构成行政法意义上的履责申请。是否属于地域管辖很好判断,关键在于事务和级别管辖的区分。第一,关于事务管辖权,虽然法律规定行政机关对某领域或者行业具有监督管理职权,但对于具体事项的管辖,明确规定属于该行政机关的法定职责的,应以特别规定为准。例如:根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《征收土地公告办法》第十五条规定,在农用地征地过程中,对补偿标准存在争议的,由县级以上地方人民政府协调,协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。据此,虽然《土地管理法》第五条规定,国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。但依据前述具体规定,自然资源主管部门并不具有对因补偿安置标准产生争议,或因未按照补偿安置方案进行补偿、安置引发的争议进行处理的法定职责。如果申请人以自然资源主管部门在征地补偿标准方面乱作为、不作为提起行政复议或者行政诉讼,行政复议机关是可以不予受理或者驳回行政复议申请的。第二,关于级别管辖,如果有法律法规规章甚至规范性文件明确规定了行政机关关于投诉举报事项的管辖级别的,申请人向没有管辖级别的机关提交投诉举报申请,则可以认为收到举报的机关没有管辖的职责。如自然资源部本级已通过部令的方式明确了部本级违法案件管辖范围,超出其规定范围的投诉举报即可认为自然资源部没有管辖的职责。省以下自然资源主管部门也要尽快明确权力清单和责任清单,通过各种方式明确本级自然资源主管部门的职责权限。

关于未设定申请人权利义务的重复处理行为、说明性告知行为及过程性行为

重复处理行为或者说明性告知行为,一般认为是指行政机关所作出的没有改变原有行政法律关系、没有对当事人的权利义务产生新的影响的行为。过程性行为是行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等行为,尚未形成行政法律关系,尚未对当事人的权利义务产生影响,属于尚未完成的行政行为。这三类行政行为之所以不可复议是基于以下两点考虑:一是这类行为没有对当事人的权利义务产生新的影响,没有形成新的行政法律关系。二是如果对这类行政行为可以提起行政复议,就是在事实上取消复议的期间,这也就意味着任何一个当事人在任何时候都可以通过申诉的方式重新将任何一个行政行为提交行政机关进行重新审查,有悖于行政复议期限设定的目的。(马琳)

承办机构职责

第十八条 自然资源部为被申请人的,由行政行为的承办机构提出书面答复,报分管部领导审定。

地方自然资源主管部门为被申请人的,由行政行为的承办机构提出书面答复,报本部门负责人签发,并加盖本部门印章。

难以确定行政复议答复承办机构的,由本部门行政复议机构确定。承办机构有异议的,由行政复议机构报本部门负责人确定。

行政行为的承办机构应当指定1至2名代理人参加行政复议。

【解读】本条是关于自然资源行政复议承办机构的职责和承办程序的规定。

自然资源行政复议答复工作遵循行政机关内部“谁行为、谁负责”的原则开展,即被复议的行政行为是由行政机关哪个业务机构或部门作出的,就由谁负责履行书面答复职责。《自然资源部关于进一步改进和加强行政复议行政应诉工作的通知》(自然资发〔2018〕78号)对此也明确要求“要按照‘谁行为、谁负责’的原则,全面落实业务承办机构行政复议答复和行政诉讼出庭应诉职责。”主要包括有:

一是以自然资源部为被申请人的,由被复议的行政行为原承办机构承担书面答复职责。拟订答复后,按报批程序报分管部领导审定后送复议机构。这里需要注意的是,因为这种情况属于原级复议,复议机构和原承办机构属于同一机关,二者之间通常是通过电子办公系统发送行政复议答复通知书、报送行政复议答复,行政复议答复签批流程已有电子留痕,复议机构和承办机构都可以随时查询办理流程,掌握办理期限和结果。为简化程序、提高效率,《规定》明确行政复议答复经分管部领导审批通过后,承办机构即可直接将其连同签报等材料送达复议机构,不必加盖自然资源部印章。

二是地方自然资源主管部门为被申请人的,也由行政行为的原承办机构提出书面答复,报本部门负责人签发。此时,因为复议机关与被申请人不是同一机关,被申请人作出的行政复议答复需要加盖其印章后再通过邮寄或以其他方式送达复议机关。

三是难以确定行政复议答复承办机构情形,主要是指被复议的行政行为有两个或两个以上承办机构作出,两个机构之间对于承担行政复议答复职责的主体存在争议的情形。对于这种情形,为保证行政复议按期审理,由本部门行政复议机构根据被复议行为的性质,结合申请人的复议请求来确定牵头机构和配合机构。承办机构如果对此持不同意见,并且难以落实答复职责的,由行政复议机构报本部门负责人确定。

同时,《规定》还建立了不利行政复议决定分析报告制度。其责任主体也是行政复议承办机构。行政复议案件反映的问题只有反馈到行政管理过程中,从末端治理变为源头治理,才能“举一反三”,促进依法行政,避免同类问题一错再错。针对实践中部分地方自然资源主管部门因害怕被批评或者被追责,而将不利的行政复议决定“藏起来”,不利于暴露问题、改正错误,《规定》第二十八条明确规定:自然资源主管部门的行政行为被行政复议机关撤销、变更、确认违法的,或者行政复议机关责令履行法定职责的,行政行为的原承办机构应当适时制作行政复议决定分析报告,向本机关负责人报告,并抄送法治工作机构。

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