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《土地管理法》进一步修改的五大着力点

2019-07-30 14:47:00    来源: 中国自然资源报    作者:刘锐

从日前公开征求意见的《土地管理法》修正案(草案二次审议稿,以下简称《二次审议稿》)来看,此次《土地管理法》的修正在严格用途管制、缩小征地范围、提高和规范征收补偿标准、破除集体土地市场化改革的制度藩篱等方面,都较好地贯彻了中央关于土地制度改革的精神,与现有土地管理制度相比进步明显。但社会各界对《二次审议稿》的一些制度安排还有不同意见,对未来的进一步修改还有更高的期待。对此,业内专家给出了建议。

1 进一步做好与相关法律的协调衔接

□在《农村土地承包法》刚刚修改完成的背景下,《土地管理法》有关农村承包地的原有规定还是出现了与《农村土地承包法》不一致的问题。

□如何实现“多规”在“合一”过程中的法律有效衔接,是《土地管理法》修改必须妥善处理的问题。

□除《民法典》编纂过程中已经明确授权由《土地管理法》进行具体规定的集体建设用地使用权和宅基地使用权外,没有必要再对其他土地权利进行规定。

一是与《农村土地承包法》的衔接。《二次审议稿》虽然对农村承包土地的规定只进行了简单调整、实质性修改不多,但在《农村土地承包法》刚刚修改完成的背景下,《土地管理法》有关农村承包地的原有规定还是出现了与《农村土地承包法》不一致的问题。从立法的先后顺序和法律适用上讲,《土地管理法》制定在先,《农村土地承包法》是在1998年对《土地管理法》大修之后才制定的。作为同由全国人大常委会制定的法律,在农村承包土地方面,2002年通过、2018年修订的《农村土地承包法》既是特别法又是新法,当然优先适用。然而,如果此次《土地管理法》修改后,对农村承包土地出现与《农村土地承包法》不一致的规定,将会造成新的一般法与旧的特别法规定不一致的局面,给未来的法律适用带来麻烦。考虑到《农村土地承包法》刚刚完成修正,《土地管理法》无意对其再次修正,建议在农村承包土地的规定方面,直接简单规定“适用农村土地承包法”。

二是与未来《国土空间开发保护法》和《国土空间规划法》的对接。《国土空间开发保护法》和《国土空间规划法》已经分别作为二类和三类立法纳入“十三五”全国人大常委会立法规划,按照《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的部署,这两部法律要在2025年之前完成。同时,国土空间规划体系由总体规划、详细规划和相关专项规划构成,市县以上各级国土空间总体规划编制工作将于2020年基本完成。从中央关于国土空间规划及国土空间规划立法的部署可以看出,国土空间规划将在国土空间规划立法之前开展,且国土空间规划完全取代土地利用规划、城乡规划需要时日,因为国土空间总体规划于2020年基本到位后,国土空间详细规划不可能马上完成,如何实现“多规”在“合一”过程中的法律有效衔接,是《土地管理法》修改必须妥善处理的问题。《二次审议稿》在这个问题上还没有形成可行、有效的方案。建议对《二次审议稿》进一步修改,规定:“国家建立国土空间规划体系。国土空间规划体系由国土空间总体规划、国土空间详细规划和相关专项规划构成。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。国土空间总体规划完成后,不再编制土地利用总体规划和城乡规划,与国土空间总体规划不一致的土地利用总体规划和城乡规划不再生效。国土空间详细规划完成后,土地利用总体规划和城乡规划自动失效。”

三是与即将完成编纂的《民法典》的协调。《土地管理法》修改面临着完全不同的场景,规定包括土地权利在内的基本财产权利的《物权法》于2007年颁布并实施,《民法典》编纂正在推进,且将于2020年3月最终完成。在这样的环境下,如何协调处理好与《民法典》编纂的关系,将是立法者必须面对的重大课题。从《民法典物权编(草案)》(二次审议稿)的规定来看,其不仅通过分编形式规定了所有权、用益物权和担保物权,还专章规定了土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权。从具体规定来看,有不少与现行《土地管理法》不同,如其第四十二条规定:“法律规定属于国家所有的财产,属于国家所有即全民所有(第一款)。国有财产由国务院代表国家行使所有权;法律另有规定的,依照其规定(第二款)。”这与《土地管理法》第二条第二款的规定差别不小。再如其第五十七条与《土地管理法》第十条也不尽一致。此外,其第一百五十四条规定:“集体所有的土地作为建设用地的,应当依照土地管理的法律规定办理。”其第一百五十六条规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理的法律和国家有关规定。”此次《土地管理法》修改的重点不是重新构造土地权利体系,从《二次审议稿》的规定来看,《土地管理法》的修订与《民法典》编纂之间的协调不够充分。如果《二次审议稿》不经修改即获通过,将很可能在土地权利的规定方面与不久也将通过的《民法典》不一致。考虑到《物权法》已实施多年,《民法典》编纂也即将完成的现实,《土地管理法》规定土地权利的历史使命已基本完成,《土地管理法》的修改,除《民法典》编纂过程中已经明确授权由《土地管理法》进行具体规定的集体建设用地使用权和宅基地使用权外,没有必要再对其他土地权利进行规定。为此,建议《二次审议稿》进一步修改时,删除《物权法》已经规定的内容,重点围绕《民法典》编纂过程中专门授权《土地管理法》规定的内容详细规定。

2 进一步处理好修法的“点”“面”关系

□《土地管理法》修正应该对国有农用地使用权作出规定。考虑到《民法典》的民事基本法地位,国有农用地使用权首先由《土地管理法》进行规定更为稳妥。

《土地管理法》修改的重点是总结土地“三项制度”改革成果,将试点的成功经验入法。《二次审议稿》也比较好地贯彻了这一修法精神。但需要指出的是,《土地管理法》的修改不仅应当突出“点”,还应当兼顾“面”,“点”“面”结合推进土地制度的完善。

从“面”上看,《土地管理法》修正应该对国有农用地使用权作出规定。主要理由是:第一,农村国有农用地的存在是客观事实,《土地管理法》和《物权法》对此也有明确规定。如仅农垦(不含新疆生产建设兵团)就有国有农业地和未利用地4.1亿亩,其中耕地7600多万亩。国有农用地长期被农垦国有农场、国有林场、劳改农场等占有、使用、收益也是不争的事实。第二,从现行法的规定来看,《森林法》《草原法》和《渔业法》已对国有林地、草地、养殖水域和滩涂使用权进行了确认,唯独包括耕地在内的“国有农用地使用权”缺乏法律规定。而这直接影响了国有农场等主体的权益维护,国有农场等改革的推进及国有农用地效益的发挥。第三,2015年出台的《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》明确提出用3年左右的时间,基本完成农垦国有土地使用权确权登记发证任务。2016年《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》明确要求明晰国有农用地使用权。第四,《物权法》没有对国有农用地使用权作出规定,《民法典物权编(草案二次审议稿)》沿袭了《物权法》的篇章结构,没有对国有农用地使用权专门规定。考虑到《民法典》的民事基本法地位,国有农用地使用权首先由《土地管理法》进行规定更为稳妥。为此,建议《二次审议稿》修改时,增加关于国有农用地使用权的规定。

3 进一步规范约束征收权力

□土地征收制度存在的主要问题是征收的公共利益缺乏法律的明确规定;征收的补偿范围、标准没有通过法律形式规定,且欠缺充分性、公正性,典型的特征是不同用途的土地征收补偿标准不同;征收决定、补偿决定争议救济渠道不太畅通。

征收是国家强制取得私人财产所有权的权力。为了规范约束征收权力,法治要求征收权力的行使须符合目的的正当性——公益性、形式的正当性——法定性、程序的正当性——相互性、补偿的正当性——公正性。以此标准衡量,我国土地征收制度存在的主要问题是征收的公共利益缺乏法律的明确规定;征收的补偿范围、标准没有通过法律形式规定,且欠缺充分性、公正性,典型的特征是不同用途的土地征收补偿标准不同;征收决定、补偿决定争议救济渠道不太畅通。

土地征收是土地“三项制度”改革试点的重要任务之一,征收制度改革也是《土地管理法》修改的一个重点。《土地管理法修正案》(草案)对征收制度的完善主要体现在以下方面:列举公共利益类型、扩大补偿范围(如将农村村民住宅明确纳入补偿范围)、确立更高更公平的补偿标准(如区片综合地价)。各界对三次公开征求意见的《土地管理法修正案》(草案)的反应总体是积极的,意见主要集中在列举的第五种公共利益类型“由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地”,理由是成片开发中不免有商业性项目。《二次审议稿》进一步对该种类型公共利益作出了限定,即“成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准”。从《二次审议稿》公开征求意见后各界的反应来看,仍有不少人对第五种公共利益类型的规定表示担忧,认为这为地方政府滥用征收权力开了口子。客观讲,这一担心不无道理,毕竟成片开发中不仅可能有商业利益,而且如果不对成片开发进一步作出限制,很有可能出现以成片开发之名行商业开发之实的后果,何况具体的标准何时能够出台,具体内容为何等都是未知数。但需要指出的是,公共利益本身是一个抽象、模糊又因时而变的概念,如何界定始终争论不休。

从世界各国征收法律制度及实践对公共利益的界定来看,发展所处阶段不同,其对公共利益认定的标准也不同。相较而言,越是发展程度高的国家和地区,其对公共利益的控制越严,如法国1880年7月27日推动开发矿区的法律承认为了促进经济的发展, 可以进行征收。德国战后重建时期,“促进经济增长”是其土地法的立法目标,并以此为土地征收利用开辟道路。而如今,法国、日本等发达国家对于征收条件的要求已经不满足于有公共利益即可,而是要进一步审视是否符合比例原则,即与征收所损及的私人利益(甚至包括公共利益)相比,其公益性是否符合比例。德国对公共利益的规制已经进入专门法规范公共利益,司法审查立法本身及征收个案是否符合专门法公共利益规定的精细化阶段。与发达国家不同的是,发展中国家对征收公共利益的认定要宽松得多。比如,越南2003年修正的《土地法》明确规定政府为了经济发展的需要可以收回土地使用权(土地所有权属于全体人民,土地使用权的收回类似于征收)。根据其《土地法》,经济发展具体包括投资建设工业区、高新技术区、经济区和政府规定的大型投资项目等情形。印度2013年新土地征收法列举了6项具体公共利益类型,其中包括受影响家庭项目、低收入者住宅建设、城市规划与开发,以及贫困、无地和受灾人员的住宅建设。

我国还不是发达国家,当前所处的阶段还不能要求我们对征收的公共利益标准作出过于严格的限制,中央之所以要求“缩小整地范围”,而不是“严格界定征地的公共利益条件”,也与我国当前的发展阶段有关。另外,《二次审议稿》对“成片开发”还有“土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内”的限定,而通过规划彰显公共利益也是其它国家和地区常用的方法,只不过,规划本身是有正当程序、公众参与、专家论证、民主决策、刚性约束等保障的。如果从这个角度看,人们对“成片开发”作为公共利益的担心其实还是对规划本身的担心,而规划质量及约束力的提升要通过未来的《国土空间开发保护法》《国土空间规划法》来实现。基于以上讨论,建议《二次审议稿》直接明确“成片开发应当具备的基本标准”,或者授权国务院制定这一标准。

当然,若以上述法治对征收权力行使所要求的四性标准衡量,《二次审议稿》还有不小的距离。比如:征收补偿的标准还没有实现法定性,依然授权省级政府制定;规定的区片综合地价补偿标准比过去的年产值倍数标准应该有大幅度提高,但与公正补偿尚有距离。在征收程序方面,公众参与、专家参与的规定还比较欠缺,征收决定、补偿决定争议能否通过诉讼途径解决还无可靠制度保证,虽然2015年《行政诉讼法》已经将其纳入诉讼范围。未来土地征收制度的进一步改革应当在这些方面继续努力。

4 进一步总结落实宅基地改革试点成果

□落实宅基地改革试点和理论研究成果,是关乎此次《土地管理法》修改成效的一项重大任务。在承包地“三权分置”改革主张已经入法的情况下,《土地管理法》修改应该对宅基地“三权分置”进行规定。

落实宅基地改革试点和理论研究成果,是关乎此次《土地管理法》修改成效的一项重大任务。各界对《二次审议稿》的意见主要集中在两个方面,一是认为“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定不符合现实;二是未能体现宅基地“三权分置”改革成果。

“农村村民一户只能拥有一处宅基地”最早是1998年《土地管理法》规定的,此次《土地管理法》修改只是重申了这一原则。的确,实践中“一户多宅”的问题比较突出,解决这些历史遗留问题需要时间、也需要智慧。从试点地方的做法来看,对于符合“一户一宅”“面积法定”标准的,依然坚持了“无偿”“无期”的原则进行确权,而对“一户多宅”的“多宅”部分和“面积超标”的“超标”部分,实践中区分具体情况分别予以处理,比如严重违法违规的强制腾退,即使可以保留的也在确权时做了标注,有些地方还通过收取有偿使用费、有偿退出等方式予以消化处理。也就是说,虽然维持“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的原有规定可能会出现与实践不太符合的问题,但这一原则需要坚持,“一户多宅”的问题需要时间慢慢消化。

关于宅基地“三权分置”,虽然理论界的争论还比较大,试点地区的做法差别也不小,但总体来看,在承包地“三权分置”改革主张已经入法的情况下,《土地管理法》修改应该对宅基地“三权分置”进行规定。建议《二次审议稿》修改时增加如下规定:有居住保障的宅基地使用权人可以在其已登记宅基地上为自己或他人设立集体建设用地使用权,集体建设用地使用权的期限不得超过三十年。集体建设用地使用权自登记时设立。宅基地使用权人可以以为自己设立的集体建设用地使用权向金融机构融资担保。第三人取得的集体建设用地使用权,除无住房保障的城乡居民和原进城返乡人员有权建设符合面积限制标准的住宅外,应当用于工商业经营、旅游开发等符合当地发展规划的用途。第三人对其享有的集体建设用地使用权,有再流转和向金融机构担保融资的权利。

5 进一步妥当配置法律责任

□《二次审议稿》对《土地管理法》“法律责任”部分的修改不多,这不利于未来法律的实施。建议赋予县级以上人民政府自然资源主管部门和其他负有土地监督管理职责的部门,查封、扣押违法违规设施设备的行政强制措施权力。

保障权利,规范约束权力,都需要妥当的责任配置。法律的刚性、甚至生命力在于责任。《二次审议稿》对《土地管理法》“法律责任”部分的修改不多,这不利于未来法律的实施。建议对《二次审议稿》作如下修改:一是全面梳理,补充责任规定。如土地所有者或者使用者拒不配合调查或者提供不真实、不完整的资料的,应当规定相应的法律责任。再如,《二次审议稿》规定了公共利益类型,但没有补充违反公共利益条件征收土地的法律后果和责任。还比如,农民未经批准建住宅固然要承担责任,但一些地方政府十多年不批准农民建住宅是否应当承担责任?只规定农民未经批准建住宅的后果和责任是不具有可执行性的。二是区别情况,细化责任规定。历史地看,1998年《土地管理法》对法律责任的规定是比较完善的。但随着时间的推移,还是暴露出了责任规定不够明确具体的问题。比如,有很多“可以并处罚款”“可以处以罚款”“依法给予行政处分”规定,但都不具体。建议借鉴2015年实施的《环境保护法》对法律责任设置的规定,进一步明确具体配置法律责任。三是根据需要,规定强制措施。为了有效制止土地违法行为持续进行造成无法挽回的损失,或者使得纠正成本显著增加,建议赋予县级以上人民政府自然资源主管部门和其他负有土地监督管理职责的部门,查封、扣押违法违规设施设备的行政强制措施权力。

《土地管理法》的修改已进入关键冲刺阶段,越是最后关头,越要守初心、担使命,希望有关各方再接再厉、凝心聚力,做好土地法法治化这篇大文章。

作者单位:中共中央党校(国家行政学院)

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