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《浙江省测绘地理信息条例》立法特色及制度创新分析

2019-05-31 09:13:31    来源: 中国自然资源报    作者:菅建华

测绘工作与全面推动经济社会高质量发展密切相关。特别是测绘工作融入自然资源管理工作大局后,为测绘地理信息提供了更为广阔的发展空间,责任和任务更重。今年3月28日,浙江省第十三届人大常委会第十一次会议通过《浙江省测绘地理信息条例》(以下简称《条例》),已于5月1日起正式施行。《条例》将近年来浙江省测绘地理信息工作取得的成绩和经验上升为地方性法规,充分体现了立法特色和制度创新,为加强全省测绘地理信息管理,促进测绘地理信息事业发展,保障测绘地理信息为浙江省自然资源保护和开发利用,为经济社会发展和生态环境保护服务夯实了法治基础。

适应经济发展 支撑改革需要

原条例部分内容已不符合现行法律、行政法规的规定,迫切需要重新制定适应经济社会发展的测绘地理信息法律法规。2005年9月1日起施行的《浙江省测绘管理条例》对于规范浙江省测绘管理工作,推进全省测绘事业发展发挥了积极作用。随着经济社会发展,国务院先后制定了一系列测绘地理信息行政法规,特别是2017年4月,全国人大常委会通过了修订后的《测绘法》。浙江省原条例部分内容已不符合上述法律、行政法规的规定。尤其是随着经济社会快速发展和社会需求的日益增长,测绘地理信息技术水平的不断提升,测绘地理信息的生产、服务和管理方式发生了巨大变化,原条例的一些内容已经不能适应新形势要求。

落实测绘“放管服”改革工作需要相关法规支撑。近年来浙江省测绘地理信息主管部门积极推进“放管服”“最多跑一次”为引领的行政审批制度改革,调整下放行政审批权限、停征了测绘成果使用费用、大力推进工程建设项目综合测绘等改革;积极探索对测绘市场中存在的低价竞争、违法分包等问题加强事中事后监管的新举措。以上改革和监管举措需要提供地方性法规支撑。

测绘地理信息管理职能成为自然资源管理的重要组成部分。随着机构改革,测绘地理信息管理职能已经成为自然资源管理的重要组成部分。法规需要对测绘地理信息工作的服务目标和对象更加明确,工作重心更加突出,即由原来面向全社会的“普适性服务”,转化为围绕自然资源“两统一”职责履行这个中心做好技术保障与支持的同时,为经济社会发展提供基础性、公益性测绘地理信息保障。

适应卫星定位、遥感技术快速发展的需要。随着卫星定位、遥感技术的快速发展,测绘技术与信息技术、网络技术高度融合,地理信息日益呈现高精度、易采集、易传输等特点。目前浙江省卫星定位导航基准站建设较多,测绘成果应用越来越广泛、互联网地图服务业务持续增长,地理信息安全隐患突出,亟须依法加强管理。

促进地理信息资源应用和产业发展的规定需要上升到地方立法层面。目前浙江省地理信息共享、地理信息促进应用和产业发展的规定散见于各个政策性文件,为进一步完善地理信息共享机制、明确责任、促进应用,推动产业发展,有必要将浙江省地理信息交换共享的成功实践和促进地理信息产业发展的规定上升到地方立法层面。

立足自身特点 开展制度创新

浙江省测绘地理信息工作这些年来取得了较好的成绩和经验。《条例》将这些成绩和经验上升为地方性法规,其中体现立法特色和制度创新的主要有:

《条例》切实落实“放管服”和“最多跑一次”改革政策,体现了改革的成果。

工程建设项目审批制度改革是党中央、国务院在新形势下作出的重大决策,是推进政府职能转变和深化“放管服”改革、优化营商环境的重要内容,《条例》规定工程建设项目鼓励实行综合测绘。综合测绘是工程建设项目在审批、验收等各阶段,涉及规划、绿地、用地、房产、人防、消防和地下管线等办事事项所需的各项测绘中介服务由一家具备相应测绘资质的测绘单位提供。所以,综合测绘有助于打破部门垄断,提升服务效率,方便企业办事,减轻企业负担,优化投资环境,激发市场活力。《条例》明确工程建设相关主管部门对符合国家和省有关标准的综合测绘成果应当予以认可,从法规上保障了全面推进建设工程项目“竣工测验合一”“联合测绘”改革。

《条例》委托下放乙级以下测绘资质受理审查、测绘作业证核发、永久性测量标志拆建审批、向社会公开地图的审核等测绘行政权力事项至设区的市、县(市、区)测绘地理信息主管部门行使,允许非涉密测绘成果网上汇交;取消了地方基础测绘规划备案、地图产品加工贸易业务审批等事项;

《条例》规定免费向社会提供实时导航定位基础性服务,删除了基础测绘成果和国家投资完成的其他测绘成果有偿使用和测量标志有偿使用规定。

《条例》针对测绘市场中普遍存在的压价竞争、违法分包等问题,细化了测绘地理信息项目的评标、定标标准和方法,明确了违法分包的认定标准,加大了对违法行为的处罚力度。

《条例》强调加强地理信息安全。针对地理信息安全监管面临的严峻挑战,为保障地理信息安全,《条例》规定卫星导航定位基准系统建设、数据安全制度;在地理信息采集、存储、处理、应用和网络传输中,不得危害国家安全,不得泄露国家秘密、商业秘密或者个人隐私;外国的组织或者个人在本省从事测绘地理信息活动,应当报经批准并备案;测绘航空摄影的底片、数据应当经保密审查和保密技术处理后使用;利用涉密基础测绘成果应办理审批。

《条例》提出基础测绘省市县分级管理和统筹协调。根据浙江省自然资源管理、经济社会发展对基础测绘需求和财政投入体制,《条例》在对省和设区的市、县(市、区)分级负责的基础测绘项目作出明确规定基础上,提出省测绘地理信息主管部门按照省市县统筹、陆海统筹、城乡统筹的原则,加强对基础测绘重大项目的统筹协调,优化资源配置,推动区域基础测绘公共服务能力均衡发展。并明确对共享性强、省市县都要使用的基础航空摄影、基础地理信息遥感资料获取和影像图制作、测制和更新1∶2000地图等基础测绘重大项目,省可以统筹组织实施,各地按照分工进行测绘。

《条例》促进地理信息应用和产业发展。地理信息的生命力在于应用,针对浙江省地理信息共享应用和产业发展规定散见于各个政策性文件的现状,《条例》专门增设“地理信息服务和应用”专章,要求建立健全地理信息资源共建共享机制,开放可公开的地理信息资源,促进地理信息公共服务平台使用,推动地理信息资源为各级政府履行职能提供服务,避免重复测绘;要求各级政府及有关部门通过政府购买服务的方式,推广应用地理信息新技术、新产品、新服务,鼓励地理信息产业创新发展。

《条例》切实加强对问题地图的管理。浙江省是地图生产的大省,部分地图未完整、准确地表示国界线,漏绘南海诸岛、钓鱼岛等,损害国家领土主权和利益、在互联网上不规范使用地图等严重问题时有发生。对此,《条例》结合浙江省地图管理的实际经验,一方面新增国家版图意识宣传教育的内容,增强公民的国家版图意识。另一方面规定了互联网地图服务单位的核查校对和定期自查义务,规范和引导使用正确的互联网地图,杜绝问题地图。

随着经济社会发展,地理信息应用越来越广,地理信息监管已成为当前测绘活动管理的重要内容,《条例》对此也作了大量针对性的规定。同时,自然资源部及省厅“三定”规定明确测绘地理信息管理工作职能,为此,将法规名称从“测绘管理条例”更改为“测绘地理信息条例”。

强化落地落实 完善工作制度

根据《立法法》的规定,地方立法不重复上位法。《条例》只在基于规范结构的完整性、法条之间的关联性等因素时对上位法做“必要重复”,对上位法已经明确的,并且不具有延伸性内容不重复上位法。所以在学习贯彻《条例》时要与《测绘法》及《基础测绘条例》《地图管理条例》《测绘成果管理条例》《测量标志保护条例》一起落地施行。

加快推进落实《条例》中“放管服”和“最多跑一次”的规定。完善“综合测绘”“竣工测验合一”工作制度,进一步明确纳入“综合测绘”的项目范围,简化测绘中介服务事项,打破垄断,培育高质量的中介服务市场,尽快形成“降收费、降时间”可复制的经验做法在全省推广,提升企业和群众改革的获得感、幸福感。

对自然资源类涉及测绘地理信息的政府规章、行政规范性文件清理与《条例》不一致或者与经济社会发展要求不适应的内容,尽快修订基础测绘、测绘成果管理、测量标志保护等规章,以适应经济社会发展要求。

(作者单位:浙江省自然资源厅)

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