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自然资源领域行政应诉模式分析

2019-04-15 13:41:41    来源: 中国自然资源报    作者:谢伟

面对日益增多的行政诉讼案件,自然资源管理部门该如何构建起适合自身特点的诉讼应诉模式,并培养一批业务娴熟、能打硬仗的应诉专业人才已是当务之急。为此,法治版特邀业内专业人士就庭审规划、应诉模式选择、应诉专业人才培养等热点问题展开分析并给出建议,仅供参考。

1 行政诉讼庭审图景认知

走进庭审

因地区、风俗、法治传统、法官个性等不同,不同审判庭、法官的审判风格也不尽相同。

一是讯问式庭审,审判庭威严十足,整个庭审秩序井然(比如制止原告、被告与案件无关的发言、约束旁听人员的行为等),气氛比较凝重。法官主导庭审进程,围绕案件事实、法律适用和程序等,对当事人展开提问,当事人须有问必答,若未充分准备难以应答会被视为证据不充分(提问是一种心理学上的权力,答不出在常人看来即处于劣势)。

二是中立式庭审,法官角色比较中立,通过对原告、被告双方质证、论辩权的充分保障查明案件事实及法律适用,但若消极放任会导致庭审对抗激烈。

三是家庭式庭审,法官特喜欢主持调解,甚至旁听人员也能发言,由于气氛和谐能摊开来把话讲清楚,较能解决问题。

原告

原告及其代理人

行政诉讼的原告多为遇到困难的群众,出于维护自身权益的考虑提起诉讼。还有少数复议诉讼老户——先信息公开、违法举报(履职申请),再复议、诉讼,不赢就一路告到底,最后提起信访;更有甚者会提起连环诉讼——从外围的发改立项、规划选址,环境影响评价,林地审核到土地预审、征收、供给(划拨、出让、临时用地)、土地整理立项或竣工验收等开始,在诉讼大战中找到行政管理漏洞,或在行政资源(人力)、形象消耗战中浪费诉讼资源。律师也是行政诉讼中重要的角色,有的专业造诣较高,善于析法说理,是可敬的对手;也有华而不实,以抬高原告预期招徕生意。

被告

政府代理人的角色与定位

自然资源部门的角色一般是被告(个别案件中是第三人),政府代理人在应诉中负有多重职责:提供专业意见(因法院对专业性极强的自然资源业务不了解,我国专家证人制度尚未建立,现实中多由政府代理人承担),释明自然资源行政行为;二是举证、还原事实(因代理人数限制,行政审批经办人员多无法逐案出庭,而省、市自然资源部门多通过县、区自然资源部门间接搜证、调查,故应诉时必须了解相关情况才能应对自如);三是代表行政机关从管理实践、法律途径等角度指明合理的救济途径,协调利益化解争议(调解本是代理的题中应有之义)。

旁听者

自然资源行政案件多为公开审理,年满18周岁的公民均可旁听,不少关心案件的群众成了法庭的常客,而时不时组织的人大、政府人员旁听,也使庭审不单单是原、被告甚至第三人之间的事。如今开庭前多要签署《庭审录音录像同意书》,并进行网络直播。这就要求我们的出庭人员要熟悉业务实践、有一定的法规政策论述能力,并综合法律、政治、传播、专业等因素考量自身辩论用语,以防负面效应。

2 应诉模式辨析与选择

三大应诉模式的优劣分析

法治机构应诉模式

优点:应诉力量集中,自然资源管理业务相对熟悉,举证范围、标准与应诉能力恒定。

缺点:法治部门若不注意发现办案中的共性问题,并通过有效的反馈机制及时传导给原行政行为部门,且无必要的追责手段,容易沦为就案办案增加自身诉累。

补足之策:鉴于法治部门统一承担了应诉职责,应当赋予其推动依法行政的有效手段。即法治部门通过合适的机制定期反馈案件中的问题及风险,并提出依法行政建议、督促落实,必要时依法提出追责建议。可结合案件量剧增的状况,逐步将案情简单、已形成明确审判标准(多表现为司法解释、意见或典型判例)的案件分给业务部门承担。

谁行政谁应诉模式

在法治机构人力不足时,可通过发挥原行政行为机构人员和单位法治人才力量(如公职律师、法治联络员等)来应诉,将法治任务合理分摊,落实权责一致、谁行政(经办)谁应诉、谁执法谁普法。

优点:自然资源管理部门理当依法行政,对行政过程和依据、争议源起一清二楚,且具有现场感,有助于发挥专业优势,第一时间掌握案情,推进依法行政。

缺点:应诉能力参差不齐,若无统一把关,在举证、答辩、庭审中易犯错,甚至出现不该败诉的案件却败诉的情况。

补足之策:法治部门要担负起按照案件难易和各部门应诉人员能力高低分案、协办、会商等职责,并规范举证材料范围、定期进行办案研讨和应诉能力培训,提升整体应诉水平。

律师应诉模式

根据不同单位法治任务的特点,合作内容可分为承担助理事务(如收发、登记、统计、庭审排期、证据整理、文书寄发、案卷归档等)、法治审核(提供政策意见、合同审查)、案件办理(要根据案件类型和律师专长将重大复杂、专长案件交其承担)等三种。

优点:一般来讲,律师的法律素养、应诉技能较高,能够有效地应对庭审攻防,推动争议化解。

缺点:一是律师应诉仍需行政协同,耗费的人力与精力不会少。因行政诉讼必须有工作人员出庭,而且证据多在行政机关留存,故仍需有工作人员协助查档、调取证据、办理委托手续,遇到业务问题还得组织调查、会商,庭上仍可能解释不清楚,庭后还要进行协调。二是律师的敬业度与利益导向可能影响办案成效。出于利益考量,律所会将不少事务交由助理处理,或是在庭上消极应对不注重化解争议,与原告过分对立影响干群关系;还有些律师出于胜诉和委托合同关系考虑,可能过度举证(影响同类行为举证的统一性),甚至出现行贿等廉政风险,危及政府公信力。三是律师收费的虹吸效应不容忽视。案件过多导致应诉费用较高造成的财政负担,以及律师代理的高收费无形中对执法监察等岗位人员产生虹吸效应,导致队伍不稳甚至人才流失。

补足之策:科学评定行政行为过失、举证材料、应诉水平后,通过竞争机制确定合作关系和费用,合理设定委托合同条款,不盲信胜诉率。要给予律师参加业务会议、案情分析、培训等机会,并定期组织案件反馈与业务会商,提升其能力。加强律师应诉成效的监督,强化合同内容落实与质量管控,实现律师应诉与依法行政的有效契合。

应诉模式的选择与误区

检验应诉模式适合与否的标准有二:一是案件降量。应诉的最终目的是不应诉,因此要通过推动依法行政、强化应诉能力、救济途径释明、争议化解等把应诉案件的数量降下来。二是推进依法行政的程度。即有无推动树立谁行政谁负责,有法必依、执法必严,谁执法谁普法等理念,再就是行政应诉中发现的问题有无在行政活动中破解、防范。

选择应诉模式时还要避免三大误区:一是图轻松、当甩手掌柜。归根结底,应诉的结果要自然资源管理部门来承受,把应诉事务外包后不管不问,与依法行政的初衷背道而驰,还可能陷入利益输送等廉政风险。二是盲信法院裁判。社会生活的纷繁复杂,使得自然资源管理行政行为的法律定性与裁判标准极难把握,尤其不能将某些极具争议的个案裁判奉为圭臬,否则只会让相关工作人员疲于应付、无所适从。三是过度追求胜诉率。在行政行为错误、追求胜诉不利于争议化解时,要勇于接受败诉裁判,积极修复被损害的政民关系,不可为争面子硬协调,损害政府公信力。

3 应诉人才的培养

政府代理人应具备的条件

心理素质好,承压力强。在原告人多口杂、旁听者众、庭审全程公开、立场相对的状况下,政府代理人庭审表现差会被认为理屈辞穷;若庭审对原告不利,政府代理人会被质疑“贪污受贿、官官相护”。面对这种情形,没有稳定的心理状态和抗压能力根本承受不了。

要具备高度的职业操守。要钻研自然资源管理业务,因行政诉讼多为被动应战,应诉时间仓促,故平时对业务的研习、思考与积累尤显重要。多与实务部门讨论,在庭审中密切配合;庭审中要充分运用法律和事实为行政行为和所涉政策解释、论辩,做到观点高屋建瓴,论辩严丝合缝,用语严谨准确;要有胆有识,做好庭审笔记,不断总结前行:应诉中要敢于抛出观点,质疑谬误,严于攻防,弄清对方的辩论逻辑和技巧,庭后潜心寻到应对之策,推动法官采纳形成判例,继而让原告心服。

培养方法

1 遵循由易到难规律,从外围切入复议诉讼事务。办好应诉案件需要法律、行政、自然资源管理等多方面知识和技能的积累,对新手而言,不妨从基础的案卷、证据整理、复印,法院文书收发、登记(及统计)、庭审排期、旁听、人员和事务协调等外围事务做起,熟悉复议、诉讼流程,培养办案所需的基本技能,最终介入办案。此阶段视各人基础和案件数量(月案件在10件以上)需要1周到1个月左右的时间。

2 科学分工、放手办案。正式办案后,根据各人基础、案件难易、兴趣等因素,从简单案件开始按照现有模板独立办案(还有先跟班一圈再单独办案的培养方式,本文不再赘述),此中会遇到法律文件起草、庭审发言、攻防、庭后问题再梳理等众多办案挑战,惟有不断总结、大胆应对,才能茁壮成长。一般而言,同类简单案件办理5件后,即可交付给其他类别的简单案件,主要类别轮换结束后,即可开始(在有人指导的情况下)办理中、高等难度的案件。并不时询问其要点及注意事项,在实战中历练办案思路。

3 构建科学的应诉人才培养机制。首先是建立梯队,做好传承。行政应诉不能把“鸡蛋放在一个篮子里”,一定要建立办案团队,注重年龄结构合理搭配,并适时进行轮岗,注重应诉经验的传承,不因人员流动危及应诉水平。其次是责任到人,奖惩分明。应诉人员要对案件成败负责(因行政行为自身疏失的除外),惟此权责一致,才能激发办案主动性和积极性,为行政行为保驾护航。对办案中防范了同类行政风险、挽回重大损失的要予以奖励;对办案中发现的行政失误(包括败诉及风险),以及因过错而应诉不当导致的败诉等,均应承担相应的责任。

(作者单位:浙江省自然资源厅)

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