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净地收储,权属关系要“干净”

2019-04-02 15:26:32    来源: 中国自然资源报    作者:黄曦

案情

2001年2月,某省供销总公司某市供销分社与某市劳动服务公司钢球厂签订《关于合建货运仓储楼的协议》,约定在钢球厂内合建商住楼,并经各自的主管部门省供销总公司、某市劳动服务总公司、钢球厂签章确认。协议约定共同出资在钢球厂的土地上建设一幢五层的货运仓储楼。供销分社支付总建筑费810万元,建成后一到三层归供销分社使用,四到五层归钢球厂使用。各层建筑的执照及产权证书,均由钢球厂负责办理并交所属方。后因规划、建设手续等原因,该货运仓储楼未办理产权登记手续。

2004年2月,该省供销总公司进行了企业改制,成立物资公司承继供销分社的资产和负债。同年9月,该市土地储备中心与钢球厂签订《国有土地使用权收储合同》,约定依据该市人民政府专题会议纪要等精神,为支持钢球厂改制为特钢公司筹措资金清偿主业重组遗留债务,钢球厂同意土储中心收储该厂名下约185亩国有土地使用权,土地收储补偿费总额为3900万元,土地范围内现有建筑物和附着物由特钢公司负责无偿拆除,将“净地”交付土储中心,并配合办理产权登记。合同签订后,土储中心即支付了土地收储补偿费,为融资需要随即办理了储备土地的土地证。

因未约定建筑物拆除清场时间,建筑物和附着物一直未拆除。2006年8月,在土储中心催促下,特钢公司拆除了地上建筑物和附着物,土储中心清运了建筑垃圾,将该地块移交给该市土地交易中心组织公开招拍挂出让。在挂牌期间,物资公司发现挂牌地块涉及其承接的供销分社的资产,向土地交易中心提出异议要求终止挂牌,诉求被拒后其以财产侵权为由向该市中级人民法院起诉了土储中心、交易中心、特钢公司。

分歧

国家的供地相关政策明确要求了在供地前要求“净地”,但“净地”具体定义及标准却没有明确规定,各地“净地”工作开展方式各有不同,操作的过程中难免会因为理解的差异导致纠纷的发生,案例中各方所持的观点也各有不同。

物资公司认为,货运仓储楼系与钢球厂联合建造,虽未办理产权登记,但该房屋存在一定的财产权利属于原供销分社享有,其因改制承接供销分社的资产和负债,也就承接了这部分权利。土储中心和特钢公司拆除货运仓储楼未予通知它,也未给予相应的补偿。不仅导致其应享有的房屋财产权损失,还造成了原供销分社所存物资的丢失,土储中心和特钢公司应承担相应的责任。

土储中心认为,对钢球厂原厂区的收储是执行市政府决议,特钢公司应负责储备土地范围内现有建筑物和附着物的无偿拆除,并保持水电等基础设施现状完整。拆除后须将建筑垃圾清理完毕,将“净地”交付土储中心。收储前钢球厂与其他单位的房屋合建纠纷应由特钢公司解决。

特钢公司认为,其已将土地使用证原件、建筑物和附着物明细表、水电等基础资料交给土储中心,并配合办理了储备地块的土地证,已经完成不动产的移交。收储合同并未对地上建筑物的产权清理做约定,建筑物拆除也是应土储中心要求实施的,造成损失不应由其承担。

土地交易中心认为,招拍挂的储备土地在移交出让时已经是“净地”,并且也取得了储备土地证权利清晰,物资公司并未持有建筑物的所有权证,对招拍挂的地块主张异议无依据,不符合中止招拍挂的情形。

分析

供地前须先“净地”的规定,对收储工作提出了明确的要求。结合实践就“净地”的意义以及相关要点,从以下几个方面进行简要分析。

“净地”权属是关键,前期产权调查要做好。相关文件中均有须“净地”方可出让的规定,但对于“净地”的具体定义及标准并没有明确规定,相对详细的描述是《关于加大闲置土地处置力度的通知》,该文件要求建设用地使用权出让前,应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系,完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发,防止土地闲置浪费。实行“净地”出让。

结合实践来看,“净地”的概念应有两层含义,一是从外在表现形态上看,“净地”是指完成拆迁平整, 完成基础设施配套,场地内达到开工条件,不存在需要拆除的建筑物、构筑物及其他需要迁移的地上地下附着设施的土地。二是从经济、法律关系上看,“净地”是指完成征地拆迁等手续,厘清土地权属,没有设定他项权利,土地占有、使用、收益、处分等权利不受限制,不存在土地的产权、补偿安置及其他任何经济、法律纠纷的土地。场地平整等外在表现状况通过实地勘察可以摸清,但权属、经济纠纷就需要深入细致的前期产权调查去核实。从经验来看,解决权属问题所耗费的时间和资金成本往往远高于前期整理开发成本,“净地”中权属的“净”是其中的关键。本案中,也正是因为土储中心对收储地块的前期产权调查的缺失,未能及时发现收储地块涉及权属、经济纠纷,导致后期招拍挂出让活动受影响。

“净地”责任要明确,补偿拆除要约定。土地储备机构是负责对土地进行征收、拆迁、整理等前期开发, 使其达到通水、通电、通路、土地平整等出让必要条件的前期开发机构。实践中通常按照收储土地来源不同,土地储备机构采用不同的方式组织“净地”工作。对于新增建设用地纳入储备的,通过委托征地拆迁机构,开展获批农转用土地的征拆,征拆成“净地”后纳入储备。对于存量建设用地纳入储备的,为降低拆迁成本则一般要求原土地使用权人自行拆除地上建筑物及附着物,按“净地”移交后纳入储备。可见,在存量建设用地收储中要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系,明确“净地”责任,约定补偿拆除义务显得尤为重要。“净地”责任及义务主要体现在收储合同的补偿及拆除条款上,对收储合同的条款进行细化,明确涉及“净地”事项的内容、时间等相关要求,才能确保不出现纠纷。本案中,土储中心与钢球厂签订的收储合同虽然约定了补偿款,却没有约定补偿是否包括建筑物及附着物,虽然约定拆除要求,却没有约定拆除时间及相关责任,导致了收储合同执行过程中扯皮。

权利移交依程序,房地一致是原则。收储的土地从“毛地”变为“净地”,需要经过勘验、产调、协商、评估、签约、征拆、验收、移交、支付、登记等一系列环节,各环节都有需要核查的要素,环节之间前后关联,通过有效开展各环节工作,才能让储备土地实现“净地”。“净地”出让前的土地储备和开发整理时间长、工作难度大、牵涉部门多,土地储备机构在项目时间要求紧的情况下,往往会选择跳过一些环节。在补偿过程更侧重对土地补偿,忽视地上建筑物,使得“毛地”进入储备,进而导致“毛地”出让,使得还未获经济补偿或未得到妥善安置的土地进入招拍挂出让阶段,最终因储备土地涉及其他权利、房地权利不一致等因素引发出让土地纠纷。本案中,土储中心在地上建筑物尚未拆除状态下,就支付了补偿款并办理储备土地登记,这样“毛地”储备不仅引发了对拆除建筑责任的异议,更因拆除导致建筑及存放物资损失补偿的纠纷,也使得后续出让工作陷入被动。

土地储备工作是经营城市的重要组成部分,各地探索通过收回、收购、置换、征收等方式将土地纳入储备后,组织房屋拆迁、土地平整、基础配套等前期开发,结合城市规划及经济文化发展需求变“毛地”为“净地”,以“净地”出让激活土地资源,实现土地的大幅度增值。“净地”储备不仅要完成建筑物、构筑物及其他需要迁移的地上、地下附着设施的清理,更需要对土地产权、补偿安置等经济及法律关系作出妥善处理。本案中,市中级人民法院受理物资公司起诉后,经审理认为,钢球厂与原供销分社签订的共建合同有效,特钢公司与土储中心承担合建建筑物的赔偿责任;交易中心启动挂牌出让时地上建筑物已拆除,其所有权随之灭失,不支持物资公司终止储备地块挂牌出让的诉求。此案例给我们带来启示是,土地储备机构在进行存量建设用地收储时,应组织做好前期产权调查,核清是否涉及权属、经济纠纷或设定有他项权利;签订收储合同时应明确约定“净地”责任及补偿、拆除要求,土地移交时应按房地一致的原则,依程序组织验地。

(作者单位:广西南宁市自然资源局)

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