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把握分寸方能处置有度

2019-02-18 15:16:42    来源: 中国自然资源报    作者:颜桂芝

1. “商业秘密”认定是否以第三方同意为条件?

张某向某市国土资源局申请公开“某市某地块国有土地使用权出让合同”的政府信息。某市国土资源局答复称:该政府信息属于《政府信息公开条例》规定的商业秘密,经征求权利人意见,权利人不同意公开,决定不予公开。

本案涉及的法律问题是:“商业秘密”的认定是否以第三方同意公开与否作为认定条件?

商业秘密认定的条件。商业秘密,是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。其认定条件有三个,即“三性”:一是秘密性,即未公开,区别于专利技术;二是价值性,具有可应用性和收益预期;三是保密性,即权利人采取了合理的保密措施。因此,认定政府信息是否属于商业秘密,应当以是否符合上述“三性”进行认定。

“商业秘密”的认定不以第三方是否同意公开为认定条件。根据《政府信息公开条例》第十四条第四款的规定,行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是,经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开。根据上述规定,可以明确:行政机关不得公开涉及商业秘密的政府信息。如申请公开的政府信息经行政机关认定属于商业秘密,则是否公开,应当向权利人征求意见是否同意公开。需特别注意的是,向权利人征求意见是否同意公开的前提是,该政府信息已经认定为商业秘密。第三人是否同意公开,不是认定是否商业秘密的条件,即不应以第三方是否同意公开作为认定“商业秘密”的条件。

本案中,张某向某市国土资源局申请公开“某市某地块国有土地使用权出让合同”的政府信息,该国有土地使用权出让合同,是国家作为国有土地所有者将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者,由土地使用者向国家支付土地使用权出让金,并由市、县人民政府土地管理部门代表国家与土地使用者签订的书面合同。关于国有土地使用权出让合同,根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十二条的规定,招标拍卖挂牌活动结束后,出让人应在10个工作日内将招标拍卖挂牌出让结果在土地有形市场或者指定的场所、媒体公布。本案中的土地使用权出让合同是参照《国有建设用地使用权出让合同》示范文本制定的格式合同,出让结果应当向公众公布。因此,国有土地使用权出让合同的主要内容并不符合商业秘密中“不为公众所知悉”的条件,故应当予以公开。某市国土资源局以权利人不同意公开为由,决定不予公开,不符合上述法律规定,应属不当。

2.所申请的政府信息不存在,如何处置为宜?

杨某向某市国土资源局申请公开“某市国土资源局实施征地拆迁补偿明细账目内容”的政府信息。某市国土资源局作出答复称:“经查,未查询到您所申请公开的政府信息,该政府信息我局不存在”。

本案涉及的法律问题是:行政机关对政府信息不存在的查找和检索义务;行政机关对政府信息不存在的合理说明义务。

行政机关对政府信息不存在的,应当证明已尽到合理的查找和检索义务。根据《政府信息公开条例》第二条的规定,政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。根据上述规定,行政机关公开的政府信息,应当属于客观上存在,并可以进行公开的信息。实务中,对于当事人申请公开的政府信息如不存在,行政机关在告知时,不能简单以该政府信息不存在为由即作出答复,行政机关应在尽到合理的查找和检索义务后,将相应查找和检索情况告知当事人,即行政机关应当说明其经过查找和检索,该政府信息确不存在。对于能够确定该政府信息公开机关的,行政机关应当告知当事人该行政机关的名称和联系方式。

行政机关对政府信息不存在的情形,应当进行合理说明。根据《政府信息公开条例》第二十一条规定,对申请公开的政府信息,该政府信息不存在的,应当告知当事人。因此,如当事人申请公开的政府信息确实不存在,行政机关在作出答复时,应当对不存在的理由进行合理说明,特别是如法律规定行政机关具有某种法定职责,行政机关答复称该政府信息不存在的,更应当进行合理说明。否则,如行政机关直接答复不存在,未进行合理说明,则其答复应属不当。

根据《政府信息公开条例》相关规定,征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况,属于行政机关应当重点公开的政府信息,对于当事人申请公开此类信息的,如行政机关告知该信息不存在的,应当说明其对该政府信息已经进行过合理检索,并对信息不存在进行合理说明,即行政机关在作出答复前,应当对该信息是否存在已经尽到了合理的查找和检索义务,如经过查找和检索,该政府信息确实不存在时,行政机关应当履行法定告知义务,并合理说明理由。

本案中,杨某向某市国土资源局申请公开“实施征地拆迁补偿明细账目内容”的政府信息,因该政府信息属于行政机关应当主动公开且重点公开的信息,某市国土资源局在其答复中,告知杨某该政府信息不存在,但其既未说明该政府信息不存在的理由,也未说明其已尽到合理查找和检索义务,该答复内容明显与相关法律规定不符。因此,被申请人作出的答复内容应属不当。

3.信息主动公开是否适用“三需要”原则?

王某向某市国土资源局提交政府信息公开申请,申请公开“某区某村征地补偿安置费用的使用、发放情况”的政府信息,某市国土资源局作出答复称:王某不能证明其申请公开的政府信息与其本人生产、生活和科研等有关,故不予公开。

本案涉及的法律问题为:属于应当主动公开的政府信息是否适用“三需要”?本案某市国土资源局对王某提出的政府信息公开申请不予公开是否恰当。

笔者认为,属于主动公开的政府信息不应当适用“三需要”,其理由为:

政府信息公开以公开为原则,以不公开为例外。以公开为原则:即行政机关拥有的与其行政管理职能相关的信息,原则上都是应当公开的,法律有例外规定除外。以不公开为例外:主要是利益平衡,重点保护国家秘密、商业秘密、个人隐私。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发〔2010〕5号)规定,在受理依申请公开政府信息过程中,对于需要或者可以让社会广泛知晓的政府信息,行政机关应在答复申请人的同时,通过政府网站等渠道主动公开,尽量避免将公共性政府信息只向个别申请人公开,以减少对同一政府信息的一再申请,节约行政成本,提高工作效率。因此,属于主动公开的政府信息应及时公开,不考虑申请人的身份资格,行政机关不应当以不符合“三需要”为由拒绝公开,也不能以其他理由拒绝公开。

需要注意的是,对于行政机关应当主动公开的政府信息,如行政机关未主动公开,当事人不应直接以行政机关未履行主动公开职责为由申请行政复议或行政诉讼,而应当首先向行政机关提出政府信息公开申请,在行政机关作出答复后,如对行政机关的答复或逾期不予答复不服,才向行政复议机关提起行政复议或向人民法院提起行政诉讼。因为行政机关不公开应当主动公开的政府信息不直接对当事人的权利义务产生影响,只有在当事人向行政机关提起政府信息公开申请,行政机关不予公开时,该行政行为才直接对当事人的权利义务产生影响,对此,当事人即可提起行政复议或行政诉讼。

4.申请公开信息内容不明确,如何告知补正?

在政府信息公开审查中,经常会遇到申请人提交的申请内容不明确,行政机关需要告知申请人补正明确政府信息公开内容的情形,对此,应当以告知书形式还是以答复书形式告知申请人,该告知补正行为是过程性行为还是具体行政行为,存在不同的认识,实务中有两种做法:

第一种做法,以答复书形式作出答复,如当事人对该告知补正内容答复不服,可以提起行政复议或提起行政诉讼。

其理由为:根据《政府信息公开条例》第二十一条规定“对申请公开的政府信息,行政机关根据下列情况分别作出答复:(四)申请内容不明确的,应当告知申请人作出更改、补充。该条规定了对政府信息公开申请内容不明确的,应当告知申请人作出更改或补充,并予以答复,因此,行政复议机关的补正告知行为是以答复书形式作出,故当事人对该补正告知答复不服的,可以提起行政复议或提起行政诉讼。

第二种做法为,以补正告知书形式,告知当事人对申请不明确内容予以补正。

笔者认为,第二种做法更符合相关法律规定精神。虽然《政府信息公开条例》第二十一条规定了行政机关对政府信息公开作出答复的四种情形,但对政府信息公开申请内容不明确的申请,应当以告知书形式告知补正为宜。其理由为:

《政府信息公开条例》第二十一条规定了政府信息公开作出答复的四种情形,但该条规定的前三项事项均是对政府信息公开申请内容的答复,第(四)项规定仅仅是程序性的补正告知,不应当属于行政机关对政府信息申请内容的答复。

如认为政府信息公开内容的补正告知行为属于政府信息公开答复,则会出现当事人对该申请内容予以补正后,行政机关又针对补正后的申请作出一个答复,则针对同一个政府信息公开申请,行政机关作出了两个答复。

根据《行政复议法》第六条规定,有该条所列举的11种情形之一,公民、法人或者其他组织均可以依照该法提起行政复议申请,该条所列举的11种行政行为,应是行政机关对特定公民、法人或其他组织作出的、影响其权利义务的具体行政行为。因此,当事人提起行政复议的前提是行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益。因政府信息公开补正告知行为是行政机关审查当事人申请政府信息公开内容是否明确的一种阶段性行为,该行为并未对当事人的申请事项给出结论性意见,也没有对当事人的权利义务产生实质性影响,未侵犯当事人的合法权益。故当事人对行政机关的补正告知行为不具有提起行政复议的权利,其提起的行政复议申请不属于行政复议受案范围。因此,如对政府信息公开申请补正告知以答复书形式作出,则当事人如对该答复不服,可以申请行政复议或提起行政诉讼,这将与上述法律法规规定不符。

另外需要说明的是,对于告知补正的期限如何计算,国务院办公厅政府信息与政务公开办公室作出的国办公开办函〔2015〕207号答复函明确载明“申请人申请内容不明确,行政机关依法告知申请人作出更改、补充的,依申请办理时限可以自补正通知发出之日停止计算,待收到申请人补正材料之日起,继续计算剩余期限。补正通知发出之日当日以及收到申请人补正材料之日当日,不计算在内。行政机关在补正通知中明确了合理的补正材料提交期限,申请人逾期不提交补正材料的,视为撤回信息公开申请”。上述规定既表明:如当事人申请内容不明确,行政机关应当在政府信息公开答复期内告知其补正,补正时间不应当计算在答复期内。同时也表明:补正告知行为应当属于政府信息公开中的过程性行为,而非政府信息公开答复的具体行政行为。

(作者单位:四川省自然资源厅)

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