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宅基地“三权分置”入法的思考与建议

2019-01-18 14:24:30    来源: 中国自然资源报    作者:刘锐

阅读提示  随着《民法典》编纂进程的快速推进,宅基地“三权分置”改革政策入法也进入了关键阶段。宅基地“三权分置”是农村土地制度的重大变革, 推动其准确入法须认真对待相关研究的基本共识并厘清入法的基本思路。本期专家就上述问题撰文进行梳理和分析,并提出建议。

共识

政策主张要转化为“法言法语”

“三权分置”入法不仅需要修改《农村土地承包法》《土地管理法》等法律,还应当修改《不动产登记暂行条例》,加快《不动产登记法》立法进程。

近年来,围绕宅基地“三权分置”的研究成果已形成一定规模,分析总结既有研究成果,可以发现在“三权分置”的一些重大问题上,理论和实务界形成了一些基本共识。立法机关应当重视这些共识,力求立法的科学、明确、合理。

第一,“三权分置”的提出不是要完全取代“两权分离”,也不是使流转的承包经营权和宅基地使用权一律被“分置”。土地承包经营权和宅基地使用权是多数农民的安身立命之本,这两类权利流转需求的快速增长是事实,但不流转者占多数的基本格局在短期内不会改变,传统的“两权分离”仍将是常态。在承包经营权和宅基地使用权流转的情形,一方面,出于不让农民彻底丧失土地权利、维护社会稳定的考虑,严格限制“一次性卖断”式流转;另一方面,市场对这两类权利的流转需求在期限、对价支付方式、再流转及担保融资等方面呈现多元化特征,而只有部分流转受让人有稳定经营、再流转及利用流转获得的权利担保融资的需要。因此,流转的承包经营权和宅基地使用权没有一律被“分置”的必要。

第二,政策语言与法律语言不同,政策主张入法时要转化为“法言法语”。一般来说,政策语言出于便于理解等目的,往往比较通俗、形象、原则,而法律规定则为了妥当协调各方利益、有效规范社会生活,必须严谨、客观、具体。

第三,在一般意义上,农户对承包地的“承包权”和对宅基地的“资格权”均属农民集体土地所有权范畴中农户成员权的内容,是农户分配取得承包地或宅基地的期待权,既不是物权也不是债权,不宜与所有权并列,也无法从土地承包经营权、宅基地使用权中分置出来,形成“三权分置”格局。

第四,承包地和宅基地“三权分置”的提出,是因为实践中大量存在的租赁流转方式无法满足农业规模经营及乡村振兴的需要。承包地“三权分置”改革意义上的“承包权”与“经营权”分置,实际上应为农户在传统的租赁流转之外,在其土地承包经营权之上再设立一个用益物权。这个新设立的用益物权不管叫“经营权”还是“耕作权”,都只在一定期限内限制农户的承包经营权,而非消灭农户的承包经营权,以致于使其只剩“承包权”。同样,宅基地“三权分置”改革文件中的“农户资格权”和“使用权”的分置,应为农户在租赁流转方式之外,在其无期限限制的宅基地使用权之上设立一个有期限限制的用益物权。这个新设立的用益物权仅仅在一定期限内对农户的宅基地使用权构成限制,而于期限届满后自动消灭,农户的宅基地使用权重新回归圆满。因此,承包地和宅基地“三权分置”之后,第二项权利的名称应维持承包经营权和宅基地使用权不变。

第五,鉴于农村土地确权登记已属强制范畴且即将全面完成,出于交易安全的考虑,未来土地承包经营权、宅基地使用权及“三权分置”新设的用益物权应当采取登记生效主义。经登记的新设用益物权可进一步转让、担保融资,而以租赁方式流转产生的债权仍维持其相对性、灵活性特征,不具有登记及再流转、担保融资的能力。

第六,“三权分置”改革的推进,需要加快农村土地确权和不动产统一登记进程。农村土地确权登记是“三权分置”和进一步放活“经营权”或“使用权”的前提,不动产统一登记又是不动产登记科学有效的基础,是深化产权制度改革的基础性工程。实证研究表明,农村土地确权登记还面临不小的困难,各地推进的力度和进展的程度也有不小差别,诸多疑难杂症尚未彻底化解,而“三权分置”改革探索又给统一登记提出了挑战。在承包地和宅基地“三权分置”改革探索过程中,各地在登记的权利名称、内容效力等方面都有一些不同做法。这些问题的存在,显然是不利于“三权分置”改革顺利推进的。“三权分置”入法不仅需要修改《农村土地承包法》《土地管理法》等法律,还应当修改《不动产登记暂行条例》,加快《不动产登记法》立法进程。

思路

以法治化为方向丰富权利内容

承包地“放活经营权”和宅基地“适度放活使用权”的本质要求是在承包经营权和宅基地使用权之上设立用益物权,赋予该新设的物权登记能力和进一步流转、担保融资的能力。

第一,对策服务于目标。从中央的“三权分置”改革主张来看,承包地和宅基地“三权分置”在落实所有权、保障承包权(资格权)方面的要求是一致的,但在放活经营权(使用权)方面,宅基地改革被附之以“适度”的额外要求。这就意味着宅基地“三权分置”和承包地“三权分置”在入法思路方面应基本一致。具体讲,落实所有权的根本在于落实集体对于承包地和宅基地的收益权(尤其是经营性流转的情形)和特殊情形的处分权。保障承包权、资格权一方面可以理解为保障农户对于集体土地的成员权,从而无偿分配取得承包地或宅基地,另一方面也可以理解为在承包经营权和宅基地使用权流转的情形,一般也不发生“一次性卖断”的后果,使得承包经营权人和宅基地使用权人既取得流转收益,同时也不至于永久丧失土地。从提出“三权分置”的相关文件来看,显然中央是在第二种意义上强调保障承包权、资格权的。而承包地“放活经营权”和宅基地“适度放活使用权”的本质要求是在承包经营权和宅基地使用权之上设立用益物权,赋予该新设的物权登记能力和进一步流转、担保融资的能力,因为土地承包经营权和宅基地使用权通过租赁方式的流转只能产生债权性权利,租赁债权无法达到使流转受让人稳定经营、再流转及担保融资的目的,事实上也达不到“放活”经营权或使用权的改革要求。正是基于实现改革目标的考虑,“三权分置”入法应在现有的承包地和宅基地权利结构的基础上,通过进一步丰富权利类型,有效平衡各方利益,满足市场的多元需求,增强土地流转的活跃程度。

第二,概念服从于内容。关于承包地和宅基地“三权分置”的政策主张为承包地和宅基地改革指明了方向,这是承包地和宅基地“三权分置”立法改革的根本遵循,必须毫不动摇地坚持。但必须认识到,政策语言与法律语言分属不同的语言系统,与政策具有指导性不同,法律的强制性必然要求法律概念的严谨明确。因此,贯彻中央的“三权分置”改革主张,应当准确把握其精神实质,通过精确的语言将抽象模糊的政策上升为明确具体法律规范,而绝不是将政策语言照搬进法律文件,更不能本末倒置,为了坚守政策概念而牺牲立法内容的科学性。

第三,坚持法治化方向。土地制度改革必须以全面依法治国为基本遵循,坚持法治的“去身份化”方向。从身份走向契约是法律发展的基本规律,宅基地“三权分置”之后,宅基地使用权上新设立的用益物权的受让人应“对事不对人”,即通过规划、用途管制的方式限制受让人不得将受让的土地用于建设别墅大院、私人会所,而不再简单地沿袭城乡二元分割的旧制。还需对宅基地使用权的流转期限进行合理限制。

第四,坚持统一登记原则。宅基地和承包地“三权分置”的准确入法,需要统一登记制度的配套。不动产统一登记是2007年《物权法》确立的基本原则,之后的文件和《不动产登记暂行条例》予以明确。从农村土地制度改革的实践来看,承包地和宅基地“三权分置”的内容和登记已经出现了不同程度的不规范甚至混乱。如承包地“三权分置”的登记,有的地方为承租人颁发“农村土地经营权证”,有的颁发“农村土地流转经营权证”,而颁证的主要目的在于为流转经营权人提供稳定经营预期和担保融资,至于实现担保权情形承包户租金的保障和接受担保金融机构风险的分散,则通过特殊机制予以安排。而宅基地“三权分置”的内容及其登记,各地的做法也不尽相同。有效推进“三权分置”改革,必须将其纳入统一登记的范畴统筹谋划。在2019年,不动产统一登记机构应当坚决贯彻落实中央的决策部署,研究旧问题、新情况,坚定不移地推动不动产统一登记进程,做好承包地确权登记和承包地、宅基地“三权分置”纳入统一登记的各项准备工作。

建议

科学立法厘清权利边界

明确是良法的基本品质要求,法律规定要真正管用、好用,必须尽可能明确。只有明确,方可给执法、司法、守法以明确指引,既便于法律的贯彻执行,同时也可有效约束立法、执法、司法行为。

第一,宅基地“三权分置”之后应维持“宅基地使用权”称谓不变,其用益物权的性质也不改变。宅基地使用权人无论以租赁方式流转其权利,还是在其宅基地使用权之上设定用益物权,都不会影响其宅基地使用权的用益物权地位,也不会使其完全丧失使用宅基地的权利。何况宅基地使用权这一概念已经使用多年,被社会各界所熟知,没有充分的理由就不应改变。因此,“三权分置”之后,应当维持“宅基地使用权”的称谓和用益物权性质不变。

第二,“三权分置”之后应明确其用益物权属性,可称之为“集体建设用地使用权”。这项权利的定性不仅影响到其名称的准确确定,更是关系到“三权分置”改革的目的能否达成。我国长期以来坚持“物权、债权”的二分结构,一项权利属于物权还是债权,其效力差别很大。如果“三权分置”立法不对这一问题明确规定,既不符合科学立法明确性的要求,同时也必将造成实施中不必要的争论和混乱。这是因为,在我国,债权一般是不具备登记能力的,《不动产登记暂行条例》也没有将债权纳入登记范围,即使法律规定赋予债权登记能力,也不会让其权利人享有再次流转或以该项权利担保融资的权利,而这显然是无法实现中央“放活经营权”或“适度放活使用权”的改革目的的。“科学立法”是党的十八大提出的新时代法治建设的基本方针之一,明确是良法的基本品质要求,法律规定要真正管用、好用,必须尽可能明确。只有明确,方可给执法、司法、守法以明确指引,既便于法律的贯彻执行,同时也可有效约束立法、执法、司法行为。“三权分置”入法如果不在“集体建设用地使用权”的定性问题上表明立场,将会给市场带来更大的不确定,这显然是不利于市场经济健康发展的。因此,建议宅基地“三权分置”入法时,明确宅基地“三权分置”是宅基地租赁流转之外,通过在宅基地使用权之上新设用益物权的物权性流转,流转受让人所取得的就是有期限限制的用益物权。考虑到该项权利针对的土地的性质为集体建设用地,既可用以满足居住需要,也可用做乡村振兴产业用地,与集体经营性建设用地出让形成的建设用地没有本质区别,同时鉴于第二项权利名称已确定为“宅基地使用权”,出于与第二项权利区分,以及有效涵盖流转之后居住使用及经营性使用的考虑,建议采用“集体建设用地使用权”名称。

第三,关于新设定用益物权的用途及期限。设定集体建设用地使用权的宅基地,除了满足农村居民住房保障及乡村振兴需要外,应对城市无住房保障人员开放(可对面积和再转让进行限制)。至于期限,考虑到宅基地负担的维护农户权利和农村稳定功能,兼顾宅基地权利人和受让人的利益,结合宅基地制度改革实践经验,建议该期限以30年为宜。

第四,关于新设定用益物权的登记。出于满足新设定用益物权人稳定经营、再流转、担保融资及维护交易安全的需要,建议规定该项权利不登记不生效,登记后可进一步流转、担保融资。基于保护宅基地使用权人利益的需要,建议集体建设用地使用权人申请办理权利登记的前提是已经支付完毕相关使用费。

第五,关于集体所有权的落实。在“三权分置”改革推进过程中,要重视集体土地所有权的落实,在宅基地分配、流转、退出等环节重视成员的共益权,在宅基地流转的情形,要强化集体所有权利益的实现,以夯实集体经济组织的经济基础,为乡村振兴提供保障。

第六,关于不动产统一登记。一是要加强对农村土地确权颁证经验的总结和问题的研究。近年来的农村土地确权,积累了不少经验,尤其是在处理历史遗留问题方面,全国不少地方出台了处理历史遗留问题的指导意见,加快解决存量历史遗留问题,取得了很好的效果。这对于未来推进不动产统一登记工作很有帮助,值得总结推广。当然,农村土地确权登记过程中存量问题的解决需要智慧和时日,新的问题还会不断产生。在承包经营权即将纳入不动产统一登记的今天,建议尽快启动相关的调研、研究。二是要加大对承包地、宅基地“三权分置”改革试点地区“三权分置”改革及登记的研究,总结提炼有益的做法。三是要尽快出台农村土地确权登记,尤其是“三权分置”登记的指导意见,有效规范不动产统一登记工作,提升不动产统一登记水平。四是要深化“不动产登记法”的立法研究,推动不动产登记深入发展。《不动产登记法》已被列入十三五全国人大立法规划一类立法项目,深化对不动产登记的研究,是确保《不动产登记法》立法质量的重要基础。

作者系中央党校(国家行政学院)教授、博士生导师

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