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甘肃省高级人民法院典型行政案例摘编

2019-01-14 15:15:53    来源: 中国自然资源报    作者:

阅读提示:日前,甘肃省高级人民法院向社会公布了其审理的行政诉讼典型案例,涉及土地、湿地等自然资源要素,涵盖行政征收、行政协议、行政强制等自然资源管理内容。这些案例既对自然资源管理领域案件裁判标准进行了明确,也对行政机关正确适用相关法律法规起到了指导作用。本期摘编其中的七起案例,以供参考。

案例 1 

提起行政复议应具备“利害关系”

基本案情

任根元、任小东系天水市秦州区平南镇孙集村村民。2015年4月26日,任根元与平南镇孙集村村民委员会签订《土地对换协议书》,约定:任根元将其承包经营的位于田家湾的川地4.8亩土地与该村秦大组农户位于鹞子沟硬山的l2.5亩土地进行互换。2015年12月31日,天水市人民政府作出《关于太京镇唐家尧等9乡镇11个易地扶贫搬迁项目用地农用地转用的批复》(以下简称《批复》),批准秦州区平南镇王坡村、孙集村等村集体农用地l8.9263公顷转为集体建设用地,作为易地扶贫搬迁用地。之后,任根元、任小东提起民事诉讼,请求确认《土地对换协议书》无效,经法院审理认定双方签订的土地对换协议的行为合法有效,判决驳回其诉讼请求。2018年2月8日,任根元、任小东向甘肃省人民政府提出行政复议申请,请求确认天水市人民政府作出的《批复》违法并予以撤销。2018年4月27日,甘肃省人民政府作出甘政复字〔2018〕13号《行政复议决定书》,认为申请人与该《批复》不存在法律上的利害关系,决定驳回行政复议申请。任根元、任小东对该复议决定不服,提起行政诉讼,请求撤销上述复议决定,并责令其继续审理复议案件。

裁判结果

一审兰州市中级人民法院认为,在天水市人民政府作出涉案《批复》之前,原告已与其所在村委会签订《土地对换协议书》,且该协议后经司法诉讼程序确认合法有效,故任根元、任小东的起诉缺乏“法律上保护之利益”,已经失去对原承包地主张权利的基础,天水市人民政府的批复行为事实上并未对其权利造成实际侵害。一审法院判决驳回原告任根元、任小东的诉讼请求。

二审甘肃省高级人民法院认为,一审判决适用法律及判决结果正确,判决驳回上诉,维持原判。

典型意义

根据《行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项的规定,申请人与具体行政行为有利害关系是复议机关受理复议申请的前提条件。本案中,在天水市人民政府作出《农用地转用批复》时,任根元已丧失涉案土地的承包经营权,其请求法律保护的利益不存在。复议机关以原告与该《批复》不存在法律上的利害关系为由,驳回其复议申请是正确的。本案阐明了行政相对人通过行政复议途径寻求救济的法定条件,肯定了行政复议机关在严格审查复议申请受理条件、遵循法定复议程序、定纷止争、引导示范中的积极作为。

案例 2 

怠于履职致湿地资源受损应担责

基本案情

自2013年甘肃嘉峪关草湖国家湿地公园保护管理中心成立以来,嘉峪关市新城镇新城村六组村民赵兴福等人未经审批同意,在嘉峪关新城草湖湿地保护区域内,超出其承包地范围私自开垦荒地,所开垦荒地均在嘉峪关草湖国家湿地公园保护范围内。2016年12月29日,嘉峪关市人民检察院向嘉峪关市农林局发出《检察建议书》,建议嘉峪关市农林局依职责对村民的违法行为进行处理。2017年4月18日,嘉峪关市农林局向赵兴福等五人分别下发《关于查处在湿地保护范围内私自开荒的通知》,责令五人于2017年6月底之前恢复开垦荒地原貌。在被破坏的生态未予恢复的情形下,嘉峪关市人民检察院于2017年8月2日提起行政公益诉讼,请求:确认嘉峪关市农林局怠于履行法定职责行为违法;判令嘉峪关市农林局依法履行湿地保护监管职责。

裁判结果

一审酒泉市中级人民法院认为,关于第一项诉讼请求即被告嘉峪关市农林局履责是否全面到位的问题。被告对赵兴福等人非法开垦活动,未督促违法行为人停止违法行为或责令违法行为人恢复原状并处以相关的行政处罚,至公益诉讼人嘉峪关检察院发出检察建议前,涉案土地被破坏的生态状态依然存在,被告的行为属于不履行法定职责的情形。2017年11月6日,嘉峪关市农林局组织相关人员对涉案荒地进行推土填平,恢复原状。被告在收到检察建议后至恢复原状前,在其有能力、有条件履行的情况下,拖延履行作为义务的行为违反法律规定。尽管被告在一审诉讼中代为组织恢复荒地,履行了相关生态保护监管职责,仍属于未依法全面履行法定职责。因此,被告自2013年12月31日~2017年11月6日期间,存在疏于监管、怠于履责的行为,导致湿地资源及生态环境遭到一定程度的破坏,其行为应被确认违法。在一审法院审理过程中,因被告依法履行了恢复被破坏湿地原状的监管职责,嘉峪关市检察院撤回第二项诉讼请求,该院予以准许。综上,判决确认被告嘉峪关市农林局自2013年12月31日甘肃嘉峪关草湖公园被确定为国家湿地公园(试点)时起至2017年11月6日前,对该区域存在的非法开垦荒地行为未依法履行监督管理职责的行为违法。嘉峪关市农林局不服,提出上诉。

二审甘肃省高级人民法院认为,一审判决认定事实清楚,适用法律正确,应予维持。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定,判决驳回上诉,维持原判。

典型意义

该案是一起典型的保护生态环境的行政公益诉讼案件。本案中,检察机关依法行使公益诉讼人权利,对被告嘉峪关市农林局疏于监管、怠于履责导致湿地资源及生态环境遭到一定程度破坏的行为进行监督。在案件审理过程中,被告积极履责,逐步使被破坏的湿地生态环境恢复原状。本案的处理既实现了检察机关对行政机关不作为的有效监督,也为构建最严格的生态环境司法保护、最广泛的多元共建共治共享体系作出了贡献。

案例 3 

签订行政协议后应在职责内履行义务

基本案情

2013年,兰州市城关区人民政府决定对魏丽萍原有房屋所在土地上的房屋和附属物征收补偿,并确定兰州市城关区房屋征收管理办公室(以下简称:城关区征收办)为房屋征收部门、兰州市城关区人民政府广武门街道办事处(以下简称广武门街道办)为房屋征收实施单位。2013年6月20日,魏丽萍与广武门街道办签订《住宅房屋征收产权调换协议》(以下简称《协议》),约定将魏丽萍原有房屋置换安置;安置房屋套内建筑面积为75.18平方米,建筑面积为101.49平方米,最终面积以房产部门界定为准;过渡期48个月,过渡费每月每平方米20元;还约定了所选房屋套内面积超出部分的价格结算方式。按照约定,魏丽萍应支付差价82513元。2017年11月22日,广武门街道办通知魏丽萍办理收房。《收房通知》中载明,安置房屋建筑面积101.04平方米,套内面积77.12平方米,应缴纳超出面积房款差价108013元,并按照每月每平方米30元补发了5个月过渡费。魏丽萍按照《收房通知》缴纳了相关费用,并确认收房。魏丽萍认为,根据《兰州市城市房屋拆迁补偿安置暂行规定》,过渡期不应超过36个月,《协议》中48个月过渡期的约定无效;约定置换房屋与实际交付的房屋面积不符,城关区征收办多收取了差价款。魏丽萍提起行政诉讼,请求判决城关区征收办补发拆迁过渡补助费,并退还多收的差价款。

裁判结果

一审兰州铁路运输法院认为,涉案项目已交付业主,《协议》约定内容已履行完毕,判决驳回魏丽萍的诉讼请求。

二审兰州铁路运输中级法院认为,涉案《协议》签订时,制定《兰州市城市房屋拆迁补偿安置暂行规定》的上位法已废止,在无法律法规依据的情况下,行政协议应尊重当事人的自由约定。魏丽萍在《协议》履行完毕后,提出过渡期和过渡费约定无效的主张,违反诚实信用原则。但按照《协议》约定的计算方法,广武门街道办交房时向魏丽萍多收取了房屋差价4168.84元,一审判决对此未予查明并纠正,驳回魏丽萍全部诉讼请求不当。遂判决:一、撤销一审判决;二、城关区征收办向魏丽萍支付多收取的房屋差价款4168.84元;三、驳回魏丽萍的其他请求。

典型意义

行政协议案件是《行政诉讼法》修改后的新类型案件。行政协议是现代行政管理中的重要方式之一,是行政权力和契约关系的结合,具有行政管理和合同自由的双重特征。在法律法规无明确规定的情况下,应依照合同自由和诚实信用原则,尊重协议双方的自主约定。本案中,二审法院对魏丽萍主张退还多收房屋差价款的诉讼请求,按照《协议》约定的计算方法进行了详细审查,对多收取房屋差价部分予以纠正。该案强调了行政机关签订协议后应当在法定职责范围内履行义务,对于审理房屋征收协议类案件具有一定的指导意义。

案例 4 

征收行为应保障被征收人对房屋的评估权

基本案情

2016年4月19日,酒泉市肃州区人民政府发布酒肃政公发〔2016〕4号《关于北新街片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定公告》(以下简称《征收公告》),确定房屋征收范围主要为北环东路平房区和北新街老楼群,共706户。《征收公告》所附《肃州区北新街片区棚户区改造房屋征收补偿方案》,对私有住宅的征收补偿为:按照所处位置、同类地段的商品房市场均价每平方米4418元给予补偿,经双方签订协议后一次性支付给被征收人,由被征收人选择购买征收部门提供的房源或向市场购买存量商品房解决住房问题。被征收房屋的产权所有人对房屋征收补偿价值有异议的,可以申请房地产价格评估机构进行评估。对评估价值仍有异议的,可以申请复核评估。柴贞善等五人的房屋在上述征收公告范围内,其对肃州区政府作出的《征收公告》不服,提起行政诉讼,请求予以撤销。

裁判结果

一审张掖市中级人民法院认为,酒泉市肃州区人民政府作出的《征收公告》事实清楚,证据充分,程序合法,符合法律规定,判决驳回原告柴贞善等5人的诉讼请求。

二审甘肃省高级人民法院认为,酒泉市肃州区人民政府作出的《征收公告》,虽然符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于公共利益、“四规划”等相关规定,但没有保障被征收人对于被征收房屋的评估权、评估机构选定权、房屋评估结果的复核权等重要权利,依法应予撤销。但撤销该征收决定将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害,故判决撤销一审判决,确认肃州区人民政府作出《征收公告》的行政行为违法。

典型意义

这是一起典型的涉及棚户区改造项目的房屋征收案件,这类案件往往涉及特定群体利益,直接关系重大民生利益和区域经济发展,人民法院应依法审慎稳妥处理。从征收项目是否属于公共利益;是否符合“四规划一计划”;是否拟定房屋征收补偿方案;是否给予被征收人房屋评估权、对评估机构的选择权和对房屋评估结果的复核权;是否给予被征收人补偿方式选择权等方面进行全面审查。本案的裁判规范了国有土地上房屋征收与补偿活动,确定了房屋征收类案件的审理标准和裁判规则,对于审理同类型案件具有示范指导意义。

案例 5 

不得以紧急避险为名规避强拆法定程序

基本案情

宋明贵系兰州市城关区盐场路街道盐场堡村社区村民,在盐场堡村张家滩拥有宅基地,房屋面积1006平方米。甘肃省人民政府作出同意征地批复,将盐场堡等村的集体农用地转为兰州市城市建设用地。兰州市城关区人民政府发出征收土地公告。2017年8月31日,城关区盐场路街道办事处在盐场堡社区张贴《紧急避险通知》,告知宋明贵居住区域的房屋存在严重安全隐患,要求各住户配合紧急避险工作,务必于2017年9月6日前撤离危险区域。2017年9月28日,甘肃省建筑设计研究院作出《房屋危险性鉴定报告》,鉴定结论是涉案房屋危险性等级综合评定为整栋危房,建议立即拆除(该危房鉴定报告是盐场堡村社区居委会于2017年11月28日向甘肃省建筑设计研究院提出鉴定申请)。该鉴定报告未向宋明贵送达。2017年12月1日,城关区人民政府组织相关单位强制拆除宋明贵的房屋。宋明贵提起行政诉讼,请求确认城关区政府强制拆除其房屋的行政行为违法。

裁判结果

一审兰州铁路运输中级法院认为,城关区政府实施的强制拆除行为违反《行政强制法》的规定,程序违法,判决确认兰州市城关区人民政府实施的强制拆除行为违法。

二审甘肃省高级人民法院认为,根据《城市危险房屋管理规定》第七条第一款规定,申请危房鉴定的主体应当是房屋所有权人或者使用权人,但本案申请危房鉴定的主体是盐场堡村社区居委会,其既不是涉案房屋的所有权人也不是使用权人,其申请危房鉴定主体不适格。该危房鉴定报告也没有向宋明贵送达,宋明贵对其居住的房屋被鉴定为危房的事实并不知情。该《房屋危险性鉴定报告》不能作为认定城关区政府拆除宋明贵房屋合法的证据。根据《突发事件应对法》第三条、第七条、第十七条、第二十条和《地质灾害防治条例》第十九条、第二十九条以及《行政强制法》第十九条的规定,城关区政府实施的强制拆除行为不符合紧急避险条件,程序违法、适用法律错误。判决驳回上诉,维持原判。

典型意义

该案是一起以紧急避险为名实施的强制拆除被征收房屋的典型案件。房屋征收应当遵循“先补偿、后拆迁”的原则,在被征收人未获得合法补偿的情况下,仍应保障被征收人对被征收房屋或者土地的合法占有使用的权利。即使与被征收人经协商达不成房屋征收补偿协议,作为房屋征收部门也应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定,依法作出征收补偿决定,不应以被征收房屋系危房为由,以紧急避险为名,规避征收程序,实施强制拆除,这样做不符合依法行政的原则,也不符合保障被征收人合法权益的理念。本案的典型意义在于:政府及其职能部门在实施房屋征收过程中,应当严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定实施征收,不能规避法定程序,恣意或者变相寻找理由强制拆除房屋代替行政征收,侵犯公民、法人或者其他组织的合法财产权利。

案例 6 

滥用诉权的行为应予坚决抵制

基本案情

2016年9月15日,张登基与兰州市城关区人民政府张掖路街道办事处签订《住宅房屋征收货币补偿协议》,就张登基所有的住宅房屋价格及装修费、临时安置费、搬迁奖金、搬家补助费等费用的补偿达成协议。协议签订后,张登基足额领取了相应的补偿款90.037万元,将其所有的房屋交付拆除。张登基主张补偿协议的签订是受胁迫所致,显失公平,以及兰州市城关区人民政府拆除其房屋严重侵害了被征收人的合法财产,遂提起行政诉讼,请求人民法院确认兰州市城关区人民政府拆除其房屋的行为违法,并赔偿损失。

裁判结果

一审武威市中级人民法院认为,原告张登基与张掖路街道办签订了《住宅房屋征收货币补偿协议》,原告将其所有的房屋交付拆除,并足额领取相应的补偿款。据此,原告对其所有的房屋已作出处分行为,与该房屋不具有利害关系。现原告起诉要求确认被告拆除其房屋的行为违法,已不具备行政诉讼的原告主体资格,裁定驳回起诉。

二审甘肃省高级人民法院认为,涉案《住宅房屋征收货币补偿协议》的合法性问题已经兰州铁路运输中级法院作出的〔2017〕甘71行终213号生效裁判所确认。上诉人张登基与相关单位签订安置补偿协议,并且已实际履行,上诉人的安置补偿权益已经依法得到保障。在此情况下,上诉人转而挑战该协议,明显缺乏权利保护必要。这种不诚信行为不仅影响了行政机关的行政效率,而且浪费了宝贵的司法资源,与国家倡导的让群众享受到高效优质司法服务的精神相违背。如果起诉人在自愿抛弃权利保护之后再行实施诉权,则属出尔反尔,有违诚实信用,既不能为社会道德行为规范所提倡,人民法院亦不应予以支持。二审裁定驳回上诉,维持原裁定。

典型意义

根据《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》,人民法院审理行政案件应当正确引导当事人依法行使诉权,严格规制恶意诉讼和无理缠诉等滥诉行为。本案原告张登基在已经签订安置补偿协议且足额领取补偿款,并将房屋移交拆除的情形下,转而挑战房屋征收行为和拆除行为的合法性。张登基在自愿放弃权利保护之后再行使诉权,有违诚实信用原则,影响行政机关的行政效率,也浪费了宝贵的司法资源,缺乏权利保护之必要,属于滥用法律赋予的诉权。人民法院应识别、判断此类行为,坚决抵制滥用诉权的行为。

案例 7 

采取欺骗手段申请登记应承担相应责任

基本案情

2011年7月13日,天水市宁远置业有限责任公司(以下简称:宁远公司)与漳县国土资源局签订甘让(漳〔2011〕04号)《国有建设用地使用权出让合同》,约定漳县国土局将武阳镇城关村标号为2011-02号宗地出让给宁远公司,由其建设普通商品住房和棚改房,出让价格为2551.71万元。2011年11月28日,宁远公司交纳土地出让金1200万元。2014年5月13日,第三人天水广华房地产开发有限责任公司(以下简称广华公司)交纳土地出让金1351.71万元。2014年6月5日,第三人向漳县国土局申请土地登记,提交了虚假的甘让(漳〔2011〕04号)《国有建设用地使用权出让合同》和土地使用权转让协议,及其他申请材料。2014年6月10日,被告漳县人民政府给第三人广华公司颁发漳国用〔2014〕第014200号和第014201号国有土地使用证。之后,第三人在涉案土地上进行施工建设,建成四栋棚户区改造楼房。2016年6月12日,宁远公司从漳县国土局获取该宗地登记信息,于2016年 11月2日提起行政诉讼,请求撤销漳县人民政府给第三人颁发的国有土地使用证。

裁判结果

一审天水市中级人民法院认为,第三人广华公司提供的申请材料经司法鉴定为虚假的申请材料,本案因被告漳县人民政府审查不严,违反法定程序,根据虚假材料将涉案土地登记给第三人,侵犯了原告的合法权益。该颁证行为主要证据不足、违反法定程序,依法应当撤销,但因该宗地上第三人已经建成四栋棚户区改造楼房,撤销会给社会公共利益造成重大损害,依照《行政诉讼法》第七十四条第一款(一)项、第一百零二条之规定,判决:确认2014年6月10日被告漳县人民政府给第三人广华公司颁发漳国用〔2014〕第014200号和第014201号国有土地使用证的行政行为违法;本案鉴定费4800元由被告负担。一审判决后,各方当事人均未上诉。

典型意义

这是一起加强产权保护的典型案例。本案的典型性:一是申请人必须对其提供材料的真实性负责。如果提供虚假材料采取欺骗手段申请土地登记的,应当承担相应的法律责任。二是土地登记机关在审查时应严格遵循法律规定,尽到合理注意范围内的审慎审查义务。本案中,第三人提交了虚假的土地出让合同和土地使用权转让协议,漳县人民政府未尽到合理注意范围内的审查义务,导致将已经出让给原告的土地错误登记在第三人名下,使原告的财产权益受到严重侵害。本案的裁判对于规范土地主管部门严格依法行使登记职权,营造全社会重视和支持产权保护的良好环境具有积极意义。

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