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督察制度实施里程碑

2020-03-26 11:54:00    来源: 中国自然资源报    作者:巩中来

新修订的《土地管理法》将已实践十三年的土地督察制度正式上升为法律制度,是实施督察制度的里程碑。原国家土地督察机构改革为国家自然资源督察机构后,土地督察业务仍是自然资源督察机构的核心业务之一。此次《土地管理法》修订,还在集体经营性建设用地入市、土地征收制度、土地审批权限、国土空间规划等方面进行了法律层面的创新和变革。

加强对农村土地利用管理的监督,守护耕地红线

本次《土地管理法》修订主要是将农村土地制度改革三项试点中取得共识的制度创新经验上升为法律。新法允许符合一定条件的集体经营性建设用地入市,相应地缩小了可以征收土地的范围,并规范了征地程序、完善被征地农民生活保障机制。这改变了过去农村土地必须征为国有才能进入市场的情况,打破了城乡土地市场的二元体制,促进城乡统一建设用地市场的建立,对城乡融合发展具有重要推动作用。与此同时,各类建设项目违法违规占用耕地甚至永久基本农田的情况也日益多发。集体经营性建设用地入市等政策在全国范围的实施,将进一步激发各类市场主体在农村地区的投资热情,土地市场会更加活跃;同时,借新法实施之机“打政策擦边球”、以集体土地入市之名行乱占耕地之实的现象也可能不断出现。

自然资源督察机构具有督察落实最严格耕地保护制度的职能,是18亿亩耕地红线的坚定守护者。保护耕地的核心在于严格控制建设用地占用。因此,自然资源督察机构应对城市地区建设用地有力监督的同时,加大对广大农村地区建设用地的监督,促进自然资源依法规范利用,坚守“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线。笔者认为可以从三个切入点开展工作。一是及时跟踪集体经营性建设用地入市和土地征收制度改革的总体实施情况,对入市条件、使用管理以及征地范围、征地程序及农民补偿等进行监督。二是警惕有的基层政府与开发商借机利用农村土地违规开发住宅类房地产的情况。目前新法规定,工业、商业等经营性用途的集体经营性建设用地可以入市,但未明确开放到住宅领域。三是遏制假借农业园区、一二三产融合、生态建设等名义获取农村集体土地,却违规建设所谓“私家庄园”“旅游度假”“休闲农庄”等非农设施,或破坏自然生态环境违规建设各类人造景观等现象的蔓延。

开展国土空间规划落实情况督察,推动“多规合一”的国土空间规划体系切实落地

建立“多规合一”的国土空间规划体系,是我国在自然资源和空间规划领域推行的改革方向。本次《土地管理法》修订,确立了国土空间规划的法律地位及其与土地利用总体规划、城乡规划的关系,为“多规合一”、国土空间规划体系建设等预留了法律空间。2019年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出2020年基本建立国土空间规划体系,并要求将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容。

笔者认为,根据国土空间规划有关工作推进情况,近期自然资源督察机构可开展建立国土空间规划体系落实情况督察,远期视情况开展规划修改及实施情况督察。为推动国土空间规划体系建设,近期可把三个方面作为督察重点。一是地方在建立国土空间规划体系过程中的职能、机构、人员等方面保障情况。二是国土空间规划编制及规划审批程序落实情况,上下级规划之间衔接情况,不同规划之间协调衔接情况。三是规划编制中对主体功能区划分及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等重要控制线的落实及相互协调情况,对国土空间开发强度、建设用地规模、耕地保有量、永久基本农田面积等关键约束性指标的落实情况。需要注意的是,与地方政府及部门开展的规划日常性监管不同,自然资源督察机构开展的国土空间规划督察是对中央的方针政策、决策部署及法律法规落实情况进行督察,关注的主要是宏观层面规划体系总体建设与实施情况。

加强对地方政府用地审批的监督,推动地方依法依规管地用地

“放管服”改革是我国全面深化改革和转变政府职能的重要内容。本次《土地管理法》修订贯彻了“放管服”的改革思路,下放了用地审批权限,规定在强化永久基本农田保护的前提下,永久基本农田以外的农用地转用可以由授权机关审批,并取消了省级政府批准征地报国务院备案的规定。

新法实施后,原为中央一级的部分用地审批权落到了地方政府,原来对农用地转用行为事前、事中的审查把关将转变为以事后监督为重点。在以往督察实践中,自然资源督察机构较多发现地方政府用地审批方面的问题。据自然资源部通报的数据,2019年自然资源督察机构开展的耕地保护督察发现,28个省份补充耕地数量不实,涉及16.98万亩;部分省份为规避占补平衡,将耕地按照建设用地等其他地类上报审批,涉及9.49万亩。因此,自然资源督察机构需加强对地方政府用地审批制度实施的监督,重点关注突破用途管制制度审批、耕地占补平衡制度执行不到位、土地利用粗放浪费、违规下放审批权等方面问题。通过发现问题和督促纠正整改,推动地方依法依规管地用地。

综上所述,自然资源督察机构可发挥深入地方、贴近基层、上下沟通顺畅的优势,在新法的多个改革领域找准督察调研着力点,在推动新法顺利实施、实现自然资源治理体系和治理能力现代化上发挥重要作用。

(作者单位:国家自然资源督察武汉局)

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