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从土地督察迈向自然资源督察

2019-12-19 14:33:30    来源: 中国自然资源报    作者:张乃贵

党的十九届四中全会强调推进国家治理体系和治理能力现代化,具体到自然资源督察领域,也面临如何适应新变化、承担新使命,提升自身治理体系和治理能力的新命题。从土地督察到自然资源督察,山水林田湖草生命共同体视野中、“两统一”职责下的督察,不仅领域拓宽了、关联性增强了,而且思维方式也要及时升级。

从土地督察到自然资源督察的新变化

自然资源督察机构是伴随着自然资源部的诞生而确立的,前身是原国家土地督察机构。相对土地督察而言,虽然体制与格局基本没变,但是自然资源督察的内涵、外延及其要求却发生了重大变化。

督察目标发生显著变化。国家土地督察制度是2004年党中央、国务院根据当时耕地保护面临的严峻形势而决定确立的,2006年7月正式实施,主要目标是落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。实行国家自然资源督察制度是在中国特色社会主义进入新时代,生态文明体制改革的产物。为了适应生态文明建设的需要,保障落实中央关于统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,其中也包含了落实“两个最严格”的要求。

督察领域大大拓展。督察领域从土地拓展到了矿产、森林、草原、海洋和国土空间规划,内容从土地利用和管理拓展到矿产、森林、草原、海洋等自然资源开发利用、管理和生态保护修复,以及国土空间规划实施情况。

督察对象大大延伸。督察对象从省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府,拓展到了从省级政府延伸到所辖地方各级政府,由一个省级区域一个对象(有计划单列市的为2个)扩大到上千个。

督察任务更重、责任更大。自然资源督察从守护耕地红线到守护生态红线、永久基本农田、城镇开发边界三条红线,从维护国家粮食安全到维护国家生态安全、经济安全,从维护人民群众土地权益到维护全民所有自然资源资产所有者权益,从促进节约集约用地到促进节约集约利用自然资源。

进入新时代,自然资源督察工作要“坚持党中央精神、国家立场、权责对等、实事求是、严起来”,督察队伍要“政治强、业务精、敢碰硬、守底线”,自然资源督察机构要当好生态文明建设和自然资源管理新秩序的推动者、维护者。

自然资源督察面临的主要问题

准确把握和推进生态文明建设难。自然资源督察机构要当好生态文明建设和自然资源管理新秩序的推动者、维护者绝非易事。在推进生态文明建设中,有传统发展模式惯性的影响,有地方和部门利益藩篱的阻碍,有各种违法违规现象的干扰,有一些领导干部扭曲的政绩观、发展观的冲击等,面对生态文明建设和执行政策中出现的难题,要增强信心,采取措施迎难而上。

自然资源领域违法违规现象依然突出。在土地方面,尽管经过12年的严督明察,但违法违规占用耕地的情况依然存在,一些突出问题屡查屡犯。在矿产方面,非法开采、过度开采等浪费资源、破坏生态环境的现象屡禁不止。在森林及草原方面,当前非法占用林地草原并改变用途等行为对生态系统造成严重威胁。

自然资源督察业务基础薄弱。这次机构改革之前,自然资源和规划管理分散在多个部门,造成政策法规冲突,规划底板不一,土地数据打架等现象。这种状况,不仅严重影响了生态保护和土地的合理利用,也给自然资源督察造成了极大的困难。

督察队伍的力量难以适应繁重的工作。目前大家反映最集中、最突出的问题就是“能力不足与本领恐慌”,督察难以适应繁重的工作,督察队伍对新的业务比较生疏。

督察与被督察的矛盾将长期存在。在过去的土地督察过程中,因为职责不同、所占的位置不同、具体的工作目标也不同,督查机构和地方政府在积极配合中难免有摩擦和需要协调的问题。例如:督察问题时,有的表面配合,实际上“软”抵制,甚至搞“敷衍整改”“虚假整改”,反督察的能力越来越强。对此,督察工作中要采取措施,迎难而上,力求督察工作落到实处,见到实效。

12年土地督察可供借鉴的宝贵经验

12年来的土地督察工作,出色地坚守了耕地保护红线,有效地维护了土地管理秩序与群众的土地权益,大大促进了地方政府依法管地用地的水平,也促进了土地管理政策制度的不断完善。

坚持围绕中心任务开展督察,在服务大局中发挥作用。在实践中,土地督察机构找准了定位:围绕中心,服务大局,将土地督察融入经济社会发展大局,紧紧围绕中心任务开展工作,开展了一次又一次专项督察,发挥了“国土卫士”和“利剑”的作用。实践证明,找准工作定位,才能有为又有位。

建立督察机构与省级政府的共同责任机制,形成工作合力。督察机构摒弃了传统的监督与被监督的“猫鼠关系”,将传统的“背靠背”的工作方法转换为“面对面”,将相互博弈转换为主动配合,寓监督于服务之中。通过建立并不断完善常态化的沟通联系制度,定期向省级政府通报情况,用督察机构掌握土地利用管理真实情况的优势,弥补省级政府缺少真实信息来源的短板,形成齐抓共管的局面,确保督察的要求能够通过省级党委政府落到实处。

坚持既要发现问题又要解决问题,不断提高督察效能。针对一些地方土地违法违规问题的共性问题,土地督察机构实行了“发现问题与解决问题并重”的原则,把解决问题作为督察的根本目的和检验工作成效的唯一标准。为此,建立了与地方政府共同整改的规则,把督察的职能优势和地方政府处理人、处理事的职权优势结合起来,进行科学的分类处理。由地方解决的,对地方一督到底;涉及政策调整的,由督察机构据实提出相关建议。

坚持督察与调研相结合,当好制定政策和科学决策的参谋。调查研究既是督察的一项重要职能,也是搞好督察的一条基本途径。这些年来土地督察机构始终坚持开展常态化的调研和专题调研,及时掌握地方土地利用和管理中的新情况、新问题,捕捉改革发展中的热点、焦点和难点,既为督察发现了问题,同时还形成了一系列重要的调研成果,为国务院和部党组提供了决策参考,为调整和完善土地管理政策制度提出了接地气的意见建议。

坚持依靠科技创新,不断提高督察信息化水平。土地督察机构从组建开始就高度重视信息化建设,建立并运用督察信息系统。近年来,在“大督察”理念和“大数据”思维的指引下,围绕“三大核心业务”不断探索创新,逐步形成以综合信息监管数据平台为核心、“三网融合”为支撑,运用大数据、国土云等现代手段开展督察,工作效率大大提高。

坚持把党的建设和队伍建设放在突出位置常抓不懈,为事业发展提供坚强政治保证和组织保证。土地督察机构多年来把“严明勤廉”的职业道德教育实践贯穿于土地督察制度实施全过程,坚持用习近平总书记“不忘初心,牢记使命”的指示教育激励督察干部,造就出一支特别能战斗、特别能奉献、特别能拒腐的督察干部队伍,忠诚地履行国家赋予的使命。

关于自然资源督察的思考建议

从土地督察到自然资源督察的转换,是一个重要的历史节点。习近平总书记曾在多次重要讲话中引用古人名言“明者因时而变,知者随时而制”,强调要创新发展。自然资源督察要以习近平生态文明思想为指导,站在新的历史起点上,认真总结借鉴12年土地督察的宝贵经验,继承发扬土地督察的优良传统,适应新变化,按照新职能和中央的新要求,以破冰前行的勇气和创新发展的智慧,努力开创自然资源督察的新局面。

树立系统性、整体性的新理念、新思维。习近平总书记在2013年十八届三中全会上指出,用途管制和生态修复必须遵循自然规律,如果种树的只管种树,治水的只管治水,护田的只管护田,很容易顾此失彼,最终造成生态的系统性破坏。在2014年中央财经领导小组第五次会议上指出,要落实生态用途管制,继续严格实行耕地用途管制,并把这一制度扩大到林地、草地、河流、湖泊、湿地等所有生态空间。笔者从中领会到,与自然资源管理相应,自然资源督察也要树立系统性、整体性的新理念、新思维,这就需要我们转变理念、转变思维。从过去“单打一”的督察向“一体化”的督察转变,从过去对耕地资源保护的督察向对整个生命共同体保护的督察转变,将对某些珍贵资源的严格保护与生态系统的恢复和重建结合起来。

夯实基础,重构自然资源督察发现问题的新机制。一是编好“一张图”。通过第三次全国土地利用现状调查,彻底解决原国土、林业、草原、海洋、城建规划等部门土地数据交叉、重叠的问题,绘制成一张真实、准确的土地利用现状图,并以此为基础编制空间规划,实现“多规合一”,划定“三条红线”。这张图,将是自然资源督察工作的底图和基础。二是掌握“一套数据”。建议抓好数据备案,对自然资源利用和管理中形成的用地、用海、探矿采矿、补充耕地、土地整治等各类数据都要及时报备,这将是督察中核查的主要内容。三是用好“几颗卫星”。通过遥感卫星对土地利用现状进行监测,这将是发现问题的重要途径。四是设计好“一套系统”。在土地督察信息系统的基础上,重新设计和建立一套自然资源智慧督察系统。五是发挥好外业核查系统的作用。利用外业核查系统,对疑似问题进行实地核查,这将是确认问题的主要方式。

调整完善现有督察方式,积极探索自然资源督察新方式。在过去12年间,土地督察机构边探索边总结,逐步形成了专项督察、日常督察、例行督察“三大督察方式”,即所谓“三大核心业务”。自然资源督察面对广阔的业务领域、繁重的任务和新的目标,要本着“择其善者而从之,其不善者而改之”的态度,进行调整、改进、完善并创造新的督察方式。

继续沿用专项督察、日常督察并加以改进和强化。专项督察紧紧围绕不同时期的中心工作,对完成重点督察任务发挥了重要的作用。这种方式充分体现了针对性、灵活性、时效性,督察事项多为社会热点、焦点,社会关注度高、反响大,可持续采用并适时开展。对建设用地审批事项进行督察,是发现问题并实施有效监督的一条主要途径。在矿产、森林、草原、海洋、规划等方面,也都有各自的审批事项,也是发现问题并对地方政府开展监督检查的有力抓手。

适量采用例行督察或将其融入其他督察方式中。例行督察是借鉴例行审计而形成的,其历史功绩不可否认,但这种方式内容全覆盖,耗费大量人力、物力、财力,其成效主要集中在市县,对全省的影响有限,“点上有余,面上不足”。有些地、市多的省份,例行督察10年也没有轮完一次。因此,应大大压缩,视情况而用之,或将其融入“综合督察”之中。

试行一体化的“综合督察”。自然资源督察面对的是各类自然资源的利用和管理以及国土空间规划的实施,互相关联性很强。为此,可吸取例行督察“全面体检”的优势,借鉴多兵种联合作战的做法,试行在一个市(县),对土地、矿产、林草、海洋、规划等进行全方位、全地域、综合性、一体化的自然资源督察。组织有关专业人员,统筹协调,协同作战。这样体现了整体性、系统性的理念,可收到大兵团作战的规模“战果”,有利于对区域生态的系统修复和综合整治。此外,还应根据自然资源督察的职能和实际,积极创新督察方式。

尽快掌握自然资源督察的新本领。一方面,要深入学习领会习近平新时代中国特色社会主义思想、生态文明思想和关于自然资源管理的重要论述。另一方面,开展大规模的业务培训和岗位练兵。按照“缺什么、补什么”的原则,采取“专项补、系统补”和“分级组织”(总督办统一组织与各督察局自行组织相结合)的方法,组织督察干部学习所有自然资源领域的法律、法规、政策和业务知识。对此,开办“督察大讲堂”就是一个好形式,通过请进来、走出去、进校园、到现场来学习有关专业知识。此外,进行干部交流挂职和派遣学习。建议选调专业干部调剂、充实到督察机构,还可派遣督察机构的干部到这些部门、单位挂职锻炼,学习实践。

统筹协调,共同开拓自然资源督察的新路子。自然资源督察面临着许多新课题和难题,亟待探索和攻克。建议统一规划,搞好顶层设计,根据各督察局的条件和优势,将这些课题、难题和试验项目分配到各局进行试验和攻关。同时,发动广大督察干部人人参与,献计献策,集中大家的智慧和力量,开拓出一条自然资源督察的新路子。

(作者系自然资源部咨询研究中心咨询委员)

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