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对省督察:省级政府主体责任如何落地

2019-12-02 10:39:01    来源: 中国自然资源报    作者:

国家自然资源督察武汉局调研组

今年是国家自然资源督察元年,耕地保护督察是国家自然资源督察机构组建后的“首战”。此次督察,改变以往年度例行督察以地市为重点对象的做法,突出对省督察。

对省督察面临的首要问题,也是近年来困扰督察机构的老问题——总是强调省级政府的主体责任,却总是难以落地,而这一老问题一定程度上导致省级政府思想上不重视的惯性。国家自然资源总督察在谋划开展耕地保护督察时提出,要坚持问题导向,抓住省级政府主体责任这个要害。围绕对省督察,国家自然资源督察武汉局从工作筹划、具体实施、成果应用等方面进行了积极探索。

从“严”与“硬”入手

今年对湖北、湖南、贵州三省的耕地保护督察中,国家自然资源督察武汉局首先紧扣“严”与“硬”两个关键点,从“夺气”“夺心”的角度打响“首战”。

首先要形成国家督察的气场。武汉督察局要求督察组成员从三个层面进一步强化认识,增强对省督察的底气:中央授权,国家自然资源督察是中央授权的督察,有职责,有使命,更有对地方的要求;国家督察,国家自然资源督察头顶“国”字,在我国行政体制中第一位的职责就是督察省级政府;政治督察,耕地保护督察是贯彻党中央精神、落实党中央要求的政治督察,落实好耕地保护是督察机构和省级政府共同的政治责任。

打铁必须自身硬。对别人严要求,首先要严于律己;敢于碰硬,首先要自身过硬。围绕树立自然资源督察严明形象,武汉督察局从管人和管事两个维度出发,在工作上严要求,制定修订“八不准”工作纪律等内部管理文件10份,建立督察进驻前集体廉政谈话、廉政与保密承诺、廉政记录、工作纪律公告等机制,形成内部强约束;在质量上严管控,建立全程管控和督察组三级管控体系,形成“工作路径及质量控制指引”“成果质量控制包”、成果汇交五审制等质量管控机制。

从督察职责与督察对象、督察与被督察之间的关系出发,武汉督察局明确省级政府是督察对象,制定实施方案时,在任务选取、责任指向、时间安排上更多向省级层面“倾斜”,改变以往工作“大头”在市州和县市区的局面。

具体督察工作中,沟通上讲问题不讲客套,在各省督察启动会上根据历年督察掌握情况,严肃指出存在问题,明确要求省级政府高度重视,加快整改。工作上讲规矩不讲惯例,破除省级政府认为自然资源督察是“部门的事”和督察中自然资源部门是“自己人”两种思维,明确要求三省政府办公厅安排专人进行对接联络、资料准备,改变“事不关己”的旧面貌,既坚持“真刀真枪”,更强调“刀刃向内”。推进上讲规范不讲情面,同省政府和相关部门、单位有关负责人进行问询谈话,做好笔录并签字存档,发出《线索核查通知》《补充资料通知》,明确要求时限,传导压力。

在“点”与“面”上用力

在对省督察方法上,武汉督察局坚持点面结合,面上注重省级层面情况的总体把握及普遍性、趋势性问题的整体判断,点上注重问题抓取的精度与关联度,透过现象看本质、直通省级来归责,聚点成面揭示省级政府责任。通过面上把方向、点上来印证相结合,共同聚焦省级政府主体责任,鲜明体现对省督察。

聚焦面,对省级、全覆盖、看变化。通过全面审核、深度问询、逐步聚焦,更好地把总体、看趋势,有助于在督察中从耕地数量的单线思维转到“三位一体”保护的立体思维,从耕地保护的单点转到与建设用地审批、土地执法等情况的联动,更好地从面上找问题、看变化,也有助于找出深层次的原因与责任,更好地从省级层面把握。

全面审核。武汉督察局直接调阅省政府相关会议记录、阅文批文等情况,全面审核相关领域卷宗资料,清查全省耕地保护情况,发现了鄂湘黔三省政府对耕地保护工作主体责任落实不够、贯彻落实《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》不力、耕地保护考核不到位等问题。

深度问询。借鉴纪委监委、环保督察、审计等方面工作方法,湖北督察组事先拟定问询提纲,约见省政府办公厅、省直相关部门、省级平台公司负责人和省自然资源厅相关处室负责人进行问询,并形成记录、签字确认。通过问询,追根溯源了解到湖北省执行中央和部有关政策要求不严格、重大工程单独选址项目没有充分落实不占或少占耕地措施要求等问题及其背后原因。湖南督察组约见湖南省洞庭湖水利工程管理局相关负责人,锁定洞庭湖区三垸工程等重大项目用地问题。贵州督察组约见省直有关单位和相关县市负责人,到省农业农村、林业等部门了解情况,对贵州省退耕还林情况有了全面系统的把握。

逐步聚焦。由全面到剖面,聚焦省级,同时避免问题泛化。督察进驻前,运用信息化手段和大数据,以省为单位对耕地保护、用地审批、土地利用等方面的数据进行综合比对分析,列出疑似问题清单,为驻点督察提供参考方向。进驻后,各组根据内业审核、问询、个性化数据比对等情况,进一步聚焦全省普遍性问题、典型问题,部署开展图斑影像深度分析和生态环境保护比对分析,发现并深挖土地整治项目违规立项、虚报地类、退耕还林弄虚作假、生态景观工程违法违规占用耕地等问题。

找准点,以点带面、以点验面,细处抓取省级政府责任。武汉督察局以重大典型问题尤其是省级重点工程违法违规用地问题为切口,深挖细查,以易发多发问题串点成线锁定普遍性问题、倾向性问题,以点带面、以点看面揭示省级政府耕地保护中的主体责任。督察过程中,三个督察组下沉到18个市州,实地核查67个县市区、877处现场,同步开展现场调研,核实点上问题,验证面上情况。

从典型案件中找政府直接责任。贵州督察组实地核查贵州省重点项目黔南州绿博园项目违法占地情况发现,贵州省政府对项目建设疏于监管,黔南州政府、都匀市政府是项目建设具体实施者,是违法征地、非法占地行为直接责任者。

从普遍性问题中看政府监管责任。在具体项目核实中,对易发多发的问题重点关注。针对三省在建设用地审批、增减挂钩、土地整治、退耕还林、土地执法等方面存在的虚报、不实等问题,武汉督察局分析认为,这些行为,冲击耕地保护红线,也反映出三省政府在监管中的缺位。尤其是在涉及省政府多个部门的工作中,此类问题交叉出现,省级政府监管责任的缺失更加明显。例如,一些省的地方林业部门在新一轮退耕还林中弄虚作假,将不符合退耕条件的耕地和永久基本农田实施退耕还林,与此同时,自然资源、农业农村部门则将25度以上已实施退耕还林的坡耕地划入了永久基本农田。

从倾向性问题中看政府意识问题。近年来,人工生态造景问题从苗头性问题逐步转变为倾向性问题,武汉督察局在督察中对此开展了重点分析比对、现场核查清查。发现三省不少造湖造景、旅游绿化造林、湖泊河道整治等项目占用耕地甚至永久基本农田,一些地方生态建设类用地项目违法呈蔓延趋势。

重结合,以督察与调研相结合实现对省督察点面结合。在督察中,武汉督察局对发现的一些重大典型问题及时启动调研,既沉到一线深入剖析,又跳到省级层面分析总结。例如,根据督察发现的问题,各督察组分别对湖北省优质耕地流失情况、湖南省农村综合服务平台建设用地情况、贵州省新一轮退耕还林有关问题进行了调研,揭示问题,深度剖析提出意见建议,得到了部领导的肯定,引起了地方的关注。

在“实”与“新”中提升

督察发现问题是手段,最终成效如何,关键还在于督察成果的应用。

“督察成果要实实在在,我们始终坚持并贯彻‘严起来’‘讲认真’的要求,无论是具体案件、普遍性问题还是总体趋势分析,一要经得起地方的质疑与推敲,二要与省级层面责任相关联,与对省级政府的预警提醒挂钩,形成对省级耕地保护工作的真正促进和耕地保护政治责任的共同担当。”武汉督察局负责人介绍说。

发挥督察成果效用,就要从“发现问题”导向转移到真正的“问题导向”,按照不同情况实事求是分类,既重视发现,更着眼于解决。此次督察的要求和成果体系体现着“分类”的精神,对督察成果按照总督察提出的四个维度,区分不同问题类型、区分不同整改时限,同时“刀刃向内”,区分是地方政府问题还是国家层面政策问题,让地方有能力改、有时间改。

针对下一步的问题整改,武汉督察局负责人认为,要出实招,以重点整改促全面整改。重点指向省政府直接责任,推动省政府带头改,“以上率下”带动全省一起改;聚焦重大问题、“硬骨头”攻坚整改,“以大带小”推动大小问题一起改。

要出硬招,可以由部统一向社会公开督察意见书,谋划以恰当方式公开省级整改方案,各督察局通过引导,综合运用媒体曝光、群众监督等手段,增加自然资源督察的“盯梢人”,运用好社会监督的强大力量。

要出真招。局内可以通过分区分片、分级分层,将督察整改责任落实到个人或团队,实行督察组或督察室负责制下的专人分区跟踪,可以通过交叉督导等方式推动整改,条件成熟时通过交叉核查(验收)等方式进一步推动整改核查机制的完善。同时,探索建立问题整改成效评估机制,既看整改地区认识、态度、部署、组织、督导、核实等方面情况,又看整改速度、质量、效率等情况,建立指标体系,按一定区域或同类型综合排序,必要时向省级政府或相关单位发布。

此次耕地保护督察聚焦对省督察,体现了自然资源督察的新思维、新做法、新形象,自然资源督察、对省督察要保持旺盛的生命力就要始终“顺势”、持续“求新”。要始终根据党中央要求、部党组中心工作,“一事一议”地谋划开展督察工作,注重从深层次把握好不同任务的不同要求,不模板化、定式化。要整合好地质调查、测绘等方面业务支撑力量,整合好土地、矿产、测绘、地质调查等各方数据资源,构建更新更强的业务支撑体系,将好的技术方法、业务流程注入自然资源督察之中。要始终鼓励探索创新,充分发挥督察组及其成员的敏锐性和创造力,进一步提升工作效率,将顶层设计的新思维通过新路径落实深化。

(执笔人:薛 梅  邓 凡)

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