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从自然资源督察职责看黄河流域生态保护和高质量发展

2019-11-08 10:51:00    来源: 中国自然资源报    作者:

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黄河流域平原   

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出,生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。要健全生态保护和修复制度,统筹山水林田湖草一体化保护和修复,加强长江、黄河等大江大河生态保护和系统治理。

近期,习近平总书记先后考察甘肃、河南并在郑州主持召开座谈会,将黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略。在新时代生态文明建设的伟大宏图中,共同抓好黄河大保护、协调推进黄河大治理,是中央相关部门和沿黄省区的重大政治责任。这其中,对于承担督察地方政府落实党中央、国务院关于自然资源和国土空间规划的重大方针政策、决策部署及法律法规执行情况职责的国家自然资源督察机构来说,督促地方政府依法依规管好用好黄河流域自然资源,助力黄河治理保护与黄河流域高质量发展,任重而道远。

黄河流域在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。黄河发源于青藏高原,流经9个省区,全长5464公里,是我国仅次于长江的第二大河。黄河流域省份2018年底总人口4.2亿,占全国30.3%;地区生产总值23.9万亿元,占全国26.5%。

“严起来”推进中上游山水林田湖草综合治理

黄厅

黄河落天走东海,万里写入胸怀间。黄河是中华民族的母亲河,保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计。

在黄河流经的9个省区、75.24万平方公里流域中,陕西、甘肃、宁夏、青海四省区地处黄河中上游西北段,整体位于“胡焕庸线”西北侧,自西向东横跨青藏高原、黄土高原两大地貌单元,流域面积47.31万平方公里,占全流域面积的63%。四省区不仅是黄河上游水源涵养和中游水土保持的重要区域,也是西北地区人口和经济发展的重要承载区,其自然资源严格保护和合理开发利用,关乎黄河流域生态保护和高质量发展的成败。

然而,这一区域生态条件脆弱、水资源紧缺、经济社会发展水平较低。作为督察西北五省区和新疆生产建设兵团落实党中央、国务院关于自然资源管理和国土空间规划重大方针政策和决策部署的监督机构,立足职责助力黄河治理保护与黄河流域高质量发展,积极支持流域省区打赢脱贫攻坚战,解决好流域生态安全等问题,国家自然资源督察西安局责无旁贷。

区域地位之重

习近平总书记指出,“黄河流域是我国重要的生态屏障和重要的经济地带,是打赢脱贫攻坚战的重要区域,在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位”。

从督察职责看,青海等黄河中上游四省区是我国生态保护修复和建立以国家公园为主体的自然保护地体系的主阵地,是新时代推动西部大开发形成新格局的主战场,同时在保障国家粮食安全中将发挥愈加重要的作用。

青藏高原、黄土高原、北方防沙带,是我国以“两屏三带”为主体的生态安全战略格局的重要组成部分。区域重点生态功能区对黄河流域乃至全国生态保护修复具有举足轻重的地位。例如,三江源草原草甸湿地生态功能区事关“中华水塔”的源泉稳固,黄河源头的扎陵湖、鄂陵湖储水量达150亿立方米,占流域年径流量的28%;甘南黄河重要水源补给生态功能区每年向黄河补水65.9亿立方米,占黄河源区年净流量的35.8%;祁连山冰川和水源涵养生态功能区是黄河流域重要水源产流地,冰川数量达2683条、储量876亿立方米;陇东、陇中黄土高原每年流入黄河的泥沙占黄河年均输沙量的30.8%。三江源、祁连山国家公园是中央深改委批复的国家公园体制试点区,试点面积17.33万平方公里。四省区共有各类自然保护地140个、32.27万平方公里,分别占全国总数的5%、23%,其中国家级自然保护区63个、28.75万平方公里,分别占全国总数的13%、29%。

陕西致力于打造丝绸之路经济带开发开放高地,甘肃致力于打造丝绸之路经济带黄金段,青海致力于建设丝绸之路经济带“战略通道”,宁夏致力于建设丝绸之路经济带重要基地,在抓好大开放、共建“一带一路”中的引领带动作用凸显。关天、兰西、宁夏沿黄是全国“两横三纵”城市化格局中重点开发区域,陕北能源化工基地、平庆经济区、柴达木循环经济试验区、宁东化工基地等在能源资源和矿产资源开发中优势明显,是推动经济高质量发展的重要引擎。同时,这些区域与全国同步建成小康任务艰巨,四省区经济社会发展水平相对较低,城镇化率处于48%~59%之间,投资拉动型倾向明显;甘肃和青海藏区、甘肃临夏州纳入“三州三区”深度贫困地区,四省区共有深度贫困县58个,占全国总数的31%。

2015年,习近平总书记考察陕西时作出“耕地是我国最为宝贵的资源”的重要论断,并对加强和改进耕地占补平衡提出新的更高要求。四省区均为国家确定的粮食产销平衡区,耕地面积1.66亿亩,划定永久基本农田面积1.27亿亩,均约占全国总数的8%,近年来耕地面积基本稳定,耕地质量稳中有升,人均粮食产量与全国基本持平,人均耕地约为全国平均水平的1.5倍。银川平原、关中平原分别是河套灌区、汾渭平原粮食主产区重要组成部分,甘肃是全国重要的优质专用小麦产业带,青海河湟谷地承载全省64%的人口和62%的耕地。

资源保护之困

习近平总书记指出,“当前黄河流域仍存在一些突出困难和问题,流域生态环境脆弱,水资源保障形势严峻,发展质量有待提高。这些问题,表象在黄河,根子在流域”。

近年来,西安督察局坚持“党中央精神、国家立场”,充分发挥“身处一线、监督政府”的优势,聚焦秦岭自然资源利用和生态保护修复、三江源和祁连山国家公园体制试点、关中平原和银川平原耕地保护、黄河沿岸土地利用等重大问题开展督察,有力推动了中央生态文明重大部署落实和相关省区自然资源管理秩序向好,但区域自然资源管理仍面临严峻形势。

生态保护修复及生物多样性维护面临较大挑战。一些地方政府违背规律在黄土高原水土保持区违规大规模开发低丘缓坡等未利用地,造成生态隐患;秦巴生物多样性生态功能区水土流失和地质灾害等问题突出,违法占地、矿产资源退出、野生动物保护等方面仍面临较大压力;祁连山冰川和水源涵养生态功能区面临违规开矿破坏牧草地等问题。

生态建设与耕地争地问题突出。当前,生态退耕与永久基本农田保护、水资源紧约束、耕地占补平衡与生态用地争地等矛盾突出。例如,一些省区生态退耕与永久基本农田保护红线面临冲突,甘肃河西走廊退地减水、关井压田任务艰巨;可开垦耕地后备资源集中区与生态脆弱区高度重叠,山水林田湖草系统治理矛盾突出,有些地方在生态脆弱地区开垦耕地面临生态隐患。同时,关中平原、银川平原、河湟谷地等优质耕地被大量占用,一些耕地占补平衡项目实施不到位、后期管护不力等问题十分突出。

重点流域挖湖造景侵占破坏耕地问题突出。一些地方政府不顾黄河水资源人均占有量仅为全国平均水平的27%、水资源开发利用率高达80%、远超一般流域40%生态警戒线的实际,违规大规模实施挖湖造景等工程,不仅造成耕地大量破坏占用,也造成水资源的浪费。

节约集约用地助推高质量发展仍存在很大差距。节约集约用地机制不健全,地方政府在土地上过紧日子的观念仍未有效树立,以节约集约用地倒逼地方经济结构转型和高质量发展任重道远。例如,有些地方已突破土地利用总体规划确定的规划规模;一些地方在城市布局上追求贪大求全,大量占用优质耕地;批而未供和闲置土地问题仍比较突出,不仅加重了地方财政负担,也挤压了后续发展空间。

这些问题,既有经济社会发展水平偏低、自然资源禀赋不优等客观原因,更有地方政府认识不到位、执行不力等主观因素。党的十八大以来,习近平总书记就陕西延安削山造城、秦岭北麓西安段圈地建别墅、青海祁连山自然保护区和木里矿区破坏性开采、甘肃祁连山生态保护区生态环境破坏等严重破坏生态环境事件多次作出严厉批示,给相关地方政府以极大的警示震慑,但与区域形势及黄河中上游地区生态保护和高质量发展要求相比,不少地方仍存在较大差距。一些地方政府对新发展理念认识不到位,旧发展理念的惯性、重发展轻保护的倾向在一定范围仍然存在;山水林田湖草生命共同体理念未有效落实,有些省份自然资源、水利、林业等相关部门协调联动不足;有些地方党委、政府耕地保护“党政同责”不落实,省级领导违规督导推进重大项目落实等。这些问题持续存在,将给黄河流域生态保护和高质量发展带来长期不利影响。

督察机构之责

习近平总书记指出,“治理黄河,重在保护,要在治理。要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理,统筹推进各项工作,加强协同配合,推动黄河流域高质量发展”。

近期,自然资源部党组结合“两统一”职责,从扎实开展自然资源调查、深入研究重大生态问题、会同有关部门实施黄河流域生态系统保护和修复重大工程、强化国土空间规划管控等六方面作出初步部署。

西北自然资源督察工作要深入贯彻落实党中央和部党组关于黄河流域生态保护和高质量发展的重大决策部署,紧紧围绕守护好黄河中上游西北段山水林田湖草综合治理、源头治理、系统治理这一目标,抓住“以水定地、量水而行”这一关键,以发现、报告和督促整改重大典型违法违规问题为抓手,

以压实地方政府主体责任为核心,以“严起来”“讲认真”的作风推动完善相关政策,健全相关体制机制。

在贯彻落实部党组要求上要严起来。秉持政治机关本质属性,进一步锤炼“政治强、业务精、敢碰硬、守底线”的干部队伍,确保重大任务落实;开展黄河中上游地区自然资源保护利用专题调研,进一步摸清区域家底;充分利用区域三江源国家公园试点等优势,配合开展生态产品价值实现、流域生态补偿机制等研究和探索。

在督导政策落实和发现问题上严起来。扎实开展三调督察,督促地方政府落实黄河滩区、黄河流域和黄河流经省份三个层次的自然资源调查;做好国土空间规划督察准备工作,督导地方统筹上下游、干支流、左右岸,统筹划定生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界“三条控制线”;坚持源头严防、过程严管,充分利用卫星遥感影像、群众信访举报、督察暗访等手段,发现趋势性重大典型问题和倾向性、苗头性问题,做好监测预警。

在督促整改问题上严起来。拿出“猛药去疴、重典治乱”的勇气和魄力,从严整改标准,综合采取约谈、公开、移送移交等多手段,强化警示震慑,督促青海等四省区严肃整改当前存在的严重违法违规问题,确保中华水塔稳固、中游生态宜居、全国重要的农牧业生产基地和能源基地巩固。

在推动问题解决上高标准。充分考虑区域经济社会发展水平比较低、基层基础薄弱、复杂敏感问题易发多发的实际,在从严督察的同时,系统分析重大问题产生的原因,多角度寻找解决问题的方案,加强与相关部委和司局沟通,制定差别化政策,按照实事求是的原则推动重大问题解决,促进区域开发和高质量发展,增强人民群众获得感、幸福感。

加大督察力度保护下游自然资源

孙元军

黄河下游地区特别是国家自然资源督察济南局督察区域山东、河南两省,地势平坦,土壤肥沃,是我国重要的农业产区。其中,黄河山东段长628公里,流经9市、23县(市、区),河南段全长711公里,流经8市、26县(市、区)。

从近年来督察情况看,山东、河南两省积极采取措施,全力加强黄河流域生态保护和资源开发利用管理。

山东省持续加大耕地保护力度,通过落实耕地保护目标责任制,实行耕地保护党政同责,切实做好永久基本农田核实、整改补划及储备区划定工作,通过实施土地综合整治和高标准农田建设等,实现耕地数量不减少、质量有提升。稳步推进造林绿化,沿黄河9市牢固树立绿水青山就是金山银山的理念,加大植树造林力度,济南等5市成功创建“国家森林城市”。全面加强自然保护地监管,深入开展自然保护地大检查,基本摸清了自然保护地的类型、数量和分布情况。不断提升湿地保护修复水平,去年以来,实施湿地生态多样性保护工程和黄河三角洲国际重要湿地保护与恢复工程,涉及土地面积约5.96万亩,对改善区域湿地生态环境、保护生物多样性具有重要作用。

河南省坚持一张蓝图保发展、一体共治建生态。积极谋划绘好生态建设“一张蓝图”,重点组织开展黄河自然资源调查,为推进黄河生态建设提供基础数据支撑。稳步推进生态保护修复治理,主动谋划推动黄河生态建设,深入开展黄河自然资源调查,积极开展沿黄生态保护红线划定,加大黄河湿地保护恢复力度,宅基地复垦券筹集48.05亿资金支持黄河滩区居民迁建。开展黄河流域资源调查、开发利用调查,编制黄河基本概况图册,精准摸清黄河家底。成立生态建设、国土空间规划、耕地保护、乡村振兴、污染防治攻坚五个工作专班,制定调研方案,迅速开展调研。

按照习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话精神,山东、河南两省将坚持山水林田湖草综合治理、系统治理,全面做好黄河流域生态保护和高质量发展这篇大文章。

山东省将进一步做好耕地保护工作,对黄河两岸已划定为永久基本农田的耕地,确需拓宽改造占用和调整的,通过核实整改补划到位。进一步改善生态和人居环境,深入开展“绿满齐鲁·美丽山东”国土绿化行动,扎实推进森林生态修复与保护、农田防护林、森林生态廊道、城乡绿化美化等重点林业生态工程。进一步加强自然保护地建设管理,扎实开展自然保护区问题整治,推进自然保护地整合优化。进一步加大湿地生态保护修复力度,建立综合协调、分部门实施、监管有力、规范有序、运转高效的湿地管理体制。

河南省将建设黄河国家公园,以郑州黄河国家地质公园为基础,打破行政区划界限,整合周边沿黄区域,积极申报建设黄河国家公园;建设黄河生态廊道,重点建设水源涵养林、防风固沙林、生态景观林、护岸固堤林;建设黄河湿地公园群,在城市周边以建设湿地公园为主,满足生物多样性保护需要,改善区域生态环境;建设高质量黄河牧场,调整滩区内耕地种植结构,在黄河滩区建设100万亩高质量黄河草场,以推广种植优质牧草为主。

济南督察局负责监督山东、河南两省自然资源管理和国土空间规划重大方针政策和决策部署的贯彻落实,如何发挥督察重要作用,推动相关地区加强黄河流域生态保护、实现高质量发展,笔者认为可以从以下四方面探索发力。

进一步提高认识和政治站位。黄河是中华民族的母亲河,黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略,意义重大而深远。要将黄河流域生态保护问题上升到贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想,特别是习近平生态文明思想和习近平总书记关于自然资源管理重要论述的高度来认识。在督察工作中,认真学习领会习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话精神,切实在实际工作中贯彻落实。

坚持国家立场,坚守耕地红线。黄河流域涉及山东、河南两省大量耕地,耕地保护任务较重。要继续加大耕地保护督察力度,督促相关地方政府落实耕地保护主体责任,督促两省积极整改耕地保护方面存在的问题,切实落实耕地数量、质量、生态“三位一体”保护的要求。

加强黄河流域生态保护。督促山东、河南两省贯彻落实习近平生态文明思想,进一步加强黄河流域生态保护,坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。在下一步督察工作中,加强黄河流域自然资源保护督察相关调查研究,探索督察方式方法,找准督察切入点,推动两省黄河流域生态保护工作不断加强。

进一步加大督察力度。在督促山东、河南两省规范黄河流域自然资源管理上下功夫,促进两省依法依规管好用好黄河流域自然资源。对于黄河流域存在的历史遗留问题,积极开展调研,掌握情况,研究对策,及时提出政策意见;对于新发生的违法违规问题,一经发现,及时督促严肃处理。

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关键词: 督察
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