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正本清源方能更好发展——关于“大棚房”问题清理整治的一些思考

2019-04-12 10:31:59    来源: 中国自然资源报    作者:赵光强

“大棚房”,从2018一路“火”到了2019。

为遏制农地非农化乱象,去年9月起,中央在全国部署开展了“大棚房”问题专项清理整治行动。笔者随督察机构督导核查了解到,清理整治行动开展以来,各地对占用耕地特别是永久基本农田建设非农设施,明显改变土地性质和用途的严重违法违规行为依法严厉打击、坚决退房还地,对直接用于或服务于农业生产的超标看护房或农业设施抓紧规范,成效明显。

然而,也有一些观点担忧,加强监督和管理会打压休闲农业发展,遏制农村新产业新业态的创新能力。这种担忧,归根结底是对中央开展清理整治行动的“良苦用心”理解不深、不透。

“大棚房”问题是一些工商企业或个人借建农业大棚之名,占用耕地建设“私家庄园”、别墅、休闲度假设施、商品住宅等非农设施的违法违规行为,其本质是改变土地性质和用途,改变农业生产功能,直接影响国家粮食安全。

《土地管理法》明确规定,实行土地用途管制制度,从事设施农业和规模化粮食生产的,经营者必须按照协议约定使用土地,确保农地农用。《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》 也强调,设施农用地不得改变土地用途,不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质。

“大棚房”问题严重违反土地管理法律法规,直接触碰耕地保护红线和永久基本农田划定底线,任凭其蔓延,将对耕地保护造成重大冲击。“大棚房”等设施农业违法违规项目套取国家农业资金补贴,违背了国家支持农业转型升级提档的初衷,且大部分项目违反土地利用总体规划违法建设,增加建设用地控制总量,造成土地供应结构和布局失衡,扰乱了正常的建设用地供应秩序。

类似问题如不及早清理整治,还可能形成不良“示范”,在某种程度上造成政策期待效应,给工商资本下乡不规范运作提供空间,形成违法用地趋势,处理不当将对土地管理秩序和农民利益造成巨大损害,部分隐患项目有可能演化成利益涉及广泛的社会事件,严重影响社会稳定。当前,国家大力推进乡村振兴,不少类似违法项目打“擦边球”,挤占了农村产业融合发展用地空间,危及耕地保护红线和粮食安全,影响乡村振兴战略推进落实中的国土空间用途管制工作。

整治“大棚房”恰恰是正本清源之举,是为了农村新产业新业态更好更规范地发展。须知,国家鼓励农业经营体系创新,发展农村新产业新业态,但创新不是漠视已有法律法规的理由,更不是突破法律法规的“挡箭牌”。

当然,不可否认,一些地方在清理整治行动中存在工作方法简单化、“一刀切”现象。督察发现,有的未准确把握“大棚房”和大棚的关系,往往一拆了之;有的不仅将“大棚房”拆除,对种植大棚及农资库、园区道路等也进行了拆除,导致部分农业生产基地设施不全,有的甚至将“可能成为‘大棚房’”的农业项目大棚骨架也进行了拆除。一些地方政府及相关部门存在对国家出台的设施农用地等相关政策学习不够、把握不准等情况,因地制宜完善设施农业相关配套政策、指导本地设施农业健康发展的主动性有待强化。

对此,笔者认为可从政策完善、分类整治、后续监管等方面加强对地方的支持和指导,真正确保农地农用,遏制“非农化”现象。

深入分析设施农业项目违法违规的类型和特点,加强对地方清查整治工作的指导。设施农业从生产方式上看,既有简易大棚温室等传统生产方式,又有连栋智能温室等现代化生产方式;从问题表现形式上看,既有严重的“大棚房”问题,又有各类农业设施超标、不规范问题。建议有关部门从设施农业项目的功能用途、实施主体、使用主体及违法违规内容等方面进行详细分析和分类统计,为设施农业规范提升、制定支持政策提供基础依据。

督导地方坚持实事求是、分类整治,避免“一刀切”现象。对变相小产权房性质的“大棚房”要严厉打击,明确地方政府对“大棚房”问题负有主要责任。对主要从事农业生产经营的农业设施超标准和不规范问题,应区分情况、细化工作、规范整治。尤其是看护房用于居住、地面硬化及面积界定等问题,应实事求是地保障农业生产和从业者基本生活需要。对城市居民到农村租用大棚种菜自用存在违法违规建设问题,在规范整治的基础上明确相关要求。

适应新产业新业态用地及发展需求,及时研究出台相关政策和标准。针对目前各地设施农业等新产业新业态探索实践,本着包容审慎监管和加强政策支持的原则,相关部委应密切配合,加强政策供给。例如,农业农村部门针对设施农业、田园综合体等复合功能的涉农业态,对农业、展销、旅游等复合功能的一、二、三产业融合项目和休闲观光园区、产业融合园区、高科技农业示范园等农业园区,制定具体的建设标准或建设指引,指导农业经营主体规范建设。自然资源部门从国土空间规划、用途管制、用地规模、产业布局等方面及时研究支持政策,区分界定农业设施和非农设施;对永久基本农田上以传统生产方式经营的蔬菜、水果、花卉大棚,明确其临时分拣、包装、存储设施用地政策。

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关键词: 督察 大棚房
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