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放权与监管如何“两个轮子一起转”

2019-03-08 14:20:29    来源: 中国自然资源报    作者:聂瑞

提要:近年来,各地积极探索省直接管理县(市)体制改革,有效激发了县域经济发展活力。但督察发现,由于放管失衡,权力下放后,监督没有及时跟进,地方法治意识、管理能力没有随之增强,导致一些省直管县试点地区土地违法违规问题相对突出,土地利用和管理秩序比较混乱,且具有一定普遍性。应从压实省直管县党委、政府管地用地主体责任、健全与权力下放相适应的监督制衡机制、加强基层治理能力建设等方面着手,推进依法行政,切实保障县域经济健康发展。

优化行政区划设置,有条件的地方探索推进省直接管理县(市)体制改革,是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》重要内容之一。

近年来,不少省份开展了省直管县体制试点改革,强县扩权,下放管理权限,有效激发了县域经济发展活力。但督察发现,一些省直管县试点地区土地违法违规问题相对突出,土地利用和管理秩序比较混乱,且具有一定普遍性,值得关注。

土地违法违规问题排名靠前,土地利用和管理秩序较乱

督察发现,不少省直管县非法批地现象屡有发生。一些省直管县政府超越法律法规和试点授予的审批权限,批准农用地转用、土地征收和土地供应。例如:某省直管县政府以政府发文的形式批准挂牌出让土地200亩,其中未经农用地转用和土地征收审批的集体农用地94.5亩;在未办理用地转征收审批手续情况下,某省直管县政府安排县经济开发区管委会并拨付财政资金,擅自征收4232亩土地用于开发区二期建设,使用国有茶场2840亩土地用于开发区三期建设,批准11个工业项目占地506亩进行建设。

非法占地问题突出。有些县在省直管后,忽视土地执法监管,执法力量严重弱化虚化,违法违规占地问题大量出现且得不到有效制止查处,许多违法问题还是政府主导。例如:某省直管县经济开发区二期、三期范围内,开发区管委会在未依法取得土地使用权的情况下,占地建设9条园区道路。2017年例行督察发现该县违法占地面积占全市违法占地面积的80%。

违规办理虚假土地登记并用于抵押融资。近年来,一些地方政府将没有经过合法审批的土地直接办理虚假土地使用权登记,并进行抵押融资,这类问题在省直管县中比较突出。例如:某省直管县级市政府未经农用地转用和土地征收审批,将2460亩集体土地(其中耕地1268亩)直接以作价出资方式,按国有建设用地登记给县城投公司,登记用途为商住综合用地,随后将其抵押融资,金额达16亿元。

土地复垦监管缺位,新增耕地质量低劣。部分省直管县在取得土地整理项目审批监管权限后,把关不严,放松监管,补充耕地数量和质量存在较多问题。例如:某县级市被列为省直管后,由县级自然资源主管部门负责补充耕地项目立项和验收,但近期媒体曝光该市在多个土地复垦项目实施过程中填埋了危险化工固体废料,造成了严重的负面后果。

放管失衡是导致违法违规问题突出的重要原因

省直管县土地违法违规问题突出,其中很重要的原因是放管失衡,权力下放后,监督没有及时跟进,地方政府权力扩大后,法治意识、管理能力没有随之增强,导致省直管的效果打了折扣。

地方政府面临试点政策的重大机遇时,行政权力扩大,依法管地用地意识没有同步增强。省直管县试点政策扩大了县级政府的行政职权,在土地管理方面,部分事项享有与设区市级政府同等待遇,如土地利用总体规划原本需报请市级政府后再上报省级政府批准,现在可以由县级政府直接报请省级自然资源主管部门审查论证,完善后报省级政府审批;土地利用年度计划实行试点县单列;各类建设用地申报材料直接报省级自然资源主管部门审查等。然而,有些试点县在面临试点政策的种种机遇时,依法管地用地、严格保护耕地的意识并未同步增强,突破了法律法规和试点政策授予的行政权力,失职失责,不仅没有严格土地执法监管,反而出现了非法批地等问题。

部分地方政府享受审批程序简化的便利时,依法管地用地的行政管理能力没有同步增强。省直管县政府及自然资源主管部门,原本有诸多事项是需要报请设区市级政府审查批准的,审查批准的过程同样也是市级政府及自然资源主管部门进行业务指导和工作监督的过程。试点政策实施后,市级政府的审查环节被简化,县级政府进行审批报批的程序更加便捷,但是其依法行政的治理能力没有同步增强。例如:在执法监管方面,试点地区县级政府及自然资源主管部门应进一步落实主体责任,依法依规查处违法用地,但事实上,一些县级政府不仅没有履行好执法监管职责,很多时候自己还成了违法用地主体。

省级政府及自然资源主管部门在放权的同时,后续监管没有同步跟进。省级自然资源主管部门在落实省级政府有关省直管县试点政策时,虽然都明确要求各业务处室主动加强与试点县的协调联系与衔接配合,但是有关制度的建立与落实还有所欠缺。党中央、国务院要求不断深化“放管服”改革,不仅要简政放权,也要放管结合。落实省直管县试点政策,如果仅仅是将行政职权一放了之,没有跟进后续监管,政策的实际效果很可能违背了试点的初衷。

坚持权责一致、放管平衡,强化基层治理能力建设

针对省直管县在土地利用和管理方面存在的突出问题,可从强化责任落实、监督制衡和治理能力建设等方面着手,建设法治政府,推进依法行政,切实保障县域经济健康发展。

在充分放权的同时,压实省直管县党委、政府主体责任。按照权责一致的原则,省级政府在简政放权的同时,根据下放权力内容,明确省直管县级党委、政府所增加的相应责任和义务,特别是在耕地保护、生态保护、自然资源利用和管理等方面的主体责任,使其享受的行政权力与应承担的主体责任相一致。省级政府及相关部门建立完善考核评价机制,重点加强对下放权力运行情况的考核。

健全与权力下放相适应的监督制衡机制。在下放权力的同时,省级政府及自然资源主管部门通过健全监督机制、加强动态评估、畅通业务指导等方式,实施行之有效的动态跟踪监督。充分发挥国家自然资源督察等各级各类监督力量的作用,把下放权力作为督察重点领域,及时发现和纠正问题,强化责任追究,推动下放权力规范有序运行。

强化基层治理能力建设,提高县级政府和县级自然资源主管部门的管理能力。试点县级政府及自然资源主管部门在享有试点政策简政放权带来的行政管理便利的同时,应根据承担下放权力内容,完善相关规章制度,规范权力行使,并在此基础上全面推进基层治理能力建设。

(作者单位:国家自然资源督察南京局)

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关键词: 督察
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