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疫情为镜,空间规划体系建设如何作为?

2020-02-13 11:13:26    来源: 中国自然资源报    作者:阎炎

近期,湖北省武汉市等多个地区发生的新型冠状病毒感染肺炎疫情牵动人心。以这次突如其来的疫情为镜鉴,国土空间规划体系如何能在防控传染病疫情、应对突发公共卫生事件等方面有更多作为,为当前阻断疫情传播提供助力,并在未来强化控制重大公共卫生风险的能力,在规划业界引发了广泛思考和深入讨论。

国土空间规划应为“小汤山”留白

1月24日,武汉市参照“小汤山”模式新建的专门医院——火神山医院连夜开工并于2月3日开始接诊新冠肺炎确诊患者。2月3日,武汉开始将体育馆、会展中心等场馆,改造为接收轻症患者的“方舱医院”。2月7日,武汉市第二座“小汤山”模式医院——雷神山医院收治第一批患者。此外,多地开建临时防疫医院或进行相关准备,作为应对疫情可能进一步蔓延的措施。

在这场阻断病毒传播的攻坚战中,及时建立空间上的隔绝以筑起安全屏障,是不可或缺的关键一环。在共同见证“中国速度”的同时,不少专业人士提醒,应在空间规划中划定战略留白用地,应对不时之需。

事实上,在各地省级国土空间规划的编制方案中,大多已明确提出建立留白机制,预留一定比例的建设用地,应对城市发展的不确定性。而突发的疫情,正是城市发展中的一种不确定性。对此,中国城市规划学会专家进一步建议,为了应对突发公共卫生事件,各地应预留好“小汤山”备用地。对于“小汤山”的选址,既要便于隔离,远离水源下游和人口密集地区,又要便于利用医院、道路等城市既有设施以及机场、物流等外部支援;电力电讯、给水排水、煤气供热等与城市主体连通的接口也要提前做好预留;施工图设计甚至施工方案应在平时提前完成各项手续,保持随时可以“冷启动”的状态。

构建安全和谐的国土安全格局

《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出,到2035年,全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平,基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀,安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。

关于防灾减灾,自然资源部办公厅新发布的《省级国土空间规划编制指南》(试行)要求,考虑气候变化可能造成的环境风险,如沿海地区海平面上升、风暴潮等自然灾害,山地丘陵地区崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害,提出防洪排涝、抗震、防潮、人防、地质灾害防治等防治标准和规划要求,明确应对措施;合理布局各类防灾抗灾救灾通道,明确省级综合防灾减灾重大项目布局及时序安排,并纳入重点项目表。

而对于构建中的各级各类国土空间规划,如何与防范并及时应对公共卫生事件、自然灾害、事故灾难等突发事件的需求更好地对接起来,真正形成安全和谐的国土空间格局,规划业界结合本次疫情应对,也有不少相关讨论。

中国城市规划设计研究院(北京)规划设计公司城市安全研究中心主任邹亮分析说,历史上人类创造城市就是基于安全的需要;而现代城市人口高度聚集,交通的发展使得城市内部以及城际间的人员和物质流动更加频繁,城市系统的复杂性和脆弱性增加。正确全面地认识这种风险,通过科学的规划指引逐步建立起城市灾害综合应对体系、完善社会治理能力,是城市安全发展的有力保障。

华建集团华东建筑设计研究院高级工程师范继军和中国医科大学环境健康研究所所长朱京海,共同建议在各级总体规划中增加专业指导疫情防控的板块:在国土空间规划体系中引入大数据分析预警,建设城市预警动态数据库来及时分析、及时输入疫情数据,在发现危机的第一时间启动城市预警模拟监控按钮,同时启动政府决策、区域联防、城市联控、物资配送、人员管理、医学科研、物资调配等工作,实现市级、区级、街道、社区以及人员的联动应战模式。他们进一步建议,在规划体系的源头上主动应对,在总体规划中布局应急响应的基础设施、储备设施,在控制性详细规划中明确相关设施规模,在建筑设计中加入相应的医疗应急专项储备规划预案。

苏州大学建筑学院副院长雷诚则建议通过公共卫生学、医学、地理学等多学科融合,把城市空间环境主动的“健康支持”和被动的“可防疫”融为一体。例如:动态开展“健康影响评估”,用以描述城市不同区域空间环境的健康程度以及改进提升的可能性。

在技术层面,雷诚还建议搭建以共享分析数据为基础的“公共疾控数据+国土空间规划”双构平台,以“中央—省—地市—县”的四级疾病控制与预防网络对接五级的空间规划体系,以便为疫情发生期间的空间利用给出高度适配的指引:合理布局物质生产和流通空间,建立疫情时期基本生活物资的生产和流通体系;均衡布局公共卫生应急救治医疗体系;快速启动预留的各类临时性集中救治医疗设施或用地。

清华大学建筑学院城市规划系教授田莉提出,鉴于空间环境品质对公共健康的重要性,有必要将健康影响评估纳入规划管理过程,由规划部门联合公共卫生部门设计一套规范的健康影响评估程序,使社会各方都能参与评估。她介绍说,健康影响评估自20世纪80年代开始即在北美和一些欧洲国家开展,旨在将众多复杂的健康影响因素整合进既有的环境影响评估体系,唤醒城市决策者做出健康导向的决策。

邹亮认为,城市安全规划的架构应逐步从以空间和设施为落脚点转变为构建全面整合的灾害应对体系。他分析称,各地已有的安全专项规划,多见于抗震、消防、人防、排水防涝、地质灾害防治等领域,其中涉及公共卫生的内容很少;考虑公共卫生方面的风险,不仅应考虑自然灾害、战争、事故灾难等引发人员伤亡产生的医疗需求,也要将包括突发传染病和其他灾后疫病传播在内的公共卫生风险纳入城市灾害风险评价体系全面考量。

有业界人士从“韧性城市”的角度(韧性城市指的是经历地震、洪水、飓风等灾难、瘟疫、社会冲突等突发事件之后,能够快速重组和恢复生产能力的城市),建议按照2012年联合国减灾委员会《如何使城市更具韧性:地方政府领导人手册》,从机构、社会、自然环境、经济等多个维度推进韧性城市建设,使其面对突发的灾难事件和疫情时具有抗灾能力,且保持可持续发展。

强化社区(村)作用提升空间治理水平

不少规划业界人士认为,提升空间治理水平以降低公共卫生事件风险,应特别强化社区(村)的作用。

中国城市规划学会专家建议,在暂时没有特效药的情况下,为了阻断疫情传播,除了在重疫区根据需要统一建设传染病医院外,各城市可采取“分布式接诊,集中式治疗”的策略,将散布在各个社区的医疗资源动员起来,将其改造成为应对大量求诊病人的第一道“防波堤”,提升社区基层医疗点的防护标准,将大医院急诊程序分解,将“候诊—取样”这一交叉感染风险最大的环节下放到社区卫生点。

美国伊利诺斯大学(芝加哥)荣休教授张庭伟认为,我国建立分散加集中、有等级有协作的疾病防治体系在空间规划方面目前是可以保障的。而现实中基层医疗机构的作用要充分发挥出来,得到病人的认可,仅有空间和物质条件的保障还不够,还有赖于整体政策机制的协作支持。

北京市城市规划设计研究院副院长石晓冬认为,社区(村)防控和网格化、地毯式管理,在这次防止疫情输入、蔓延的过程中起到了重要作用,日后应继续推动规划深入基层,通过责任规划师、责任建筑师等形式将规划和空间治理的重心下移,将更多资源下沉到基层,在更好地为市民提供精准化、精细化服务的同时,让市民在规划参与基层治理的过程中培养主人翁意识、社区空间意识和家园意识。

石晓冬还提出,这次疫情恰逢春节,在返乡和回城两次人口大规模流动给疫情扩散带来的风险中,人流聚集的城市和医疗服务相对薄弱的乡村,有着不同的防范难点。他提出,应当留意观察这段时间不少地方出现的、乡村独有的疫情防范方式。他建议,在空间规划体系的构建中应将城市和乡村作为有机整体统筹谋划,进一步推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化,以提升乡村医疗服务的总体水平。

还有规划业界人士提出,尽快形成以韧性城市为基础的城市公共领域应急管理与使用规划,从最小的公共空间治理单元,如社区花园、社区中心等入手,对全市的公共空间规划与设计进行优化。

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关键词: 空间规划
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