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江苏扬州:打造“精细”节地新模式建设“精致”发展新广陵

2016-06-23 11:13:00    来源: 中国国土资源报    作者:

2016-06-2108

地下空间开发——广陵新城人防综合工程

历史文化遗产保护——东关街历史文化街区

无围墙企业群——江苏信息服务产业基地

土地整理项目区

城中村改造后的现代居民小区

广陵区位于江苏省扬州市城市核心区,既是扬州明清古城历史文化集聚区,也是全市“一体两翼”发展战略中心点,区位独特、“寸土寸金”。广陵区委、区政府在经济社会发展实践中认识到,面对国土面积全市最小、土地承载全市最高、资源禀赋相对稀缺、发展任务相对较重的紧迫区情、地情,必须彻底摒弃粗放的用地模式,以最少的土地资源消耗支撑科学发展。为此,广陵区以“精致广陵”建设为主题,在“螺蛳壳里做道场”,全面融入模式、技术、制度和管理“四个创新”要求,形成了精当规划、精明利用、精准整治、精实管理的“精细”节地新模式,推动全区以不到全市4%的国土面积,创造出了占全市13%的经济总量,每亿元GDP消耗建设用地288亩,同比下降10%,实现了经济的精明增长。

调产业、优布局,精当规划省资源

作为扬州城市发展的先行区和重点区,近年来广陵区建设用地总量持续增长,日益迫近发展用地的“天花板”。对此,广陵区坚持以“减量用地、转型发展”作为当前的主要任务,始终把规划布局的调控、产业格局的调优作为节约集约用地的首要环节,从源头上抓节约,从产业转型中降消耗。

“多规合一”优布局。作为江苏省“双提升”行动计划“多规合一”试点地区之一,广陵区以土地利用总体规划为龙头,统筹经济社会、城市建设、生态环境保护、重点基础设施建设等各类规划,科学确定经济社会发展、人民生活、土地利用和可持续发展四方面目标,据此设定人口规模、耕地保护和城镇工矿用地规模等指标,形成了有机衔接、相互融合的统一规划体系。以“多规合一”为支撑,广陵区构建了 “一核多组团”的主体功能区发展布局,即以广陵新城为核心的中央商务区,以茱萸湾—湾头为组团的亲水生态旅游度假区,以古城—旧城为组团的历史文化体验区,以李典—头桥等为组团的滨江产业城区,以沙头为组团的现代农业示范区。在此基础上,根据不同功能区的资源禀赋、发展方向和节地水平,明确了各区域的土地利用投向、规模和时序,严格实行“优供、限供、不供”差别化供地政策,先后停止4个乡镇(街道)工业用地供应,促进了生产、生活、生态空间相协调。

“双轮”驱动调产业。广陵区充分运用主城优势,坚持先进服务业和先进制造业协调并进、优先保障,以产业的转型升级促进土地资源的节约集约利用。一方面以楼宇经济促进产业“调轻”,每年改造或新建楼宇面积200万平方米以上,集中承载以“办公室”为载体的软件与信息服务业、以“实验室”为载体的科技研发产业、以“工作室”为载体的文化创意产业等“三室经济”发展,实现了高科技、高附加、高集聚。如江苏信息产业基地作为现代信息服务业集聚区,统一建设了80万平方米的楼宇集群,形成了80亿元的产业规模,吸引了600多家知名信息企业集聚发展,亩均产值较工业企业提高10倍以上,带动了周边房产等一批产业发展,成为产城融合的典范。另一方面以集聚升级推动传统产业“调高”,大力推动液压装备、船舶重工、食品加工等传统主导产业向“零污染、高精度、研发类”方向发展。例如通过 “园中园”模式建设了中德梅泰尔工业园,该园占地600亩,入驻企业全部为“高精尖”型液压企业,技术设备投入4000万欧元,亩均产值达400万元,实现了资源的节约集聚和高效利用。近年来,通过土地供给投向的精准调控,全区产业用地结构不断优化,现代服务业用地年均增长8%,一般工业用地年均下降11%。

空间“留白”守红线。在“多规合一”的引导下,广陵区主动压减原城乡规划建设用地总规模7600亩,“划足、划优、划实”耕地、基本农田保护区和生态涵养区,将10.9万亩耕地保有量、10.4万亩基本农田落实到图斑、明确到地块,设立生态保护区22个,与大运河、廖家沟、夹江等河流共同构成城市发展的实体边界线,形成了疏密有致、紧凑集约的城市发展格局。为了确保耕地、基本农田和生态保护区管护到位,广陵区积极探索资源保护“一张图”工程,推动耕地、基本农田和生态区上图入库、全程监控,构建了“地上查、网上管、天上看”的立体监管体系,实现了数量、质量、生态“三位一体”保护。

严标准、重创新,精明利用促集约

空间有限,节地有法,广陵区在国土资源管理过程中,积极探索空间立体利用新技术,切实加强用地标准控制,推进节地模式创新,节地水平和产出效益不断提升。

上天入地增空间。树立空间分层利用的理念,化平面铺开为立体拓展,提高土地空间承载力。通过允许产权分割、参照商业地产运作等措施,对部分工业用地以“工业地产”模式试点建设高标准厂房,容积率达到2.0。同时加大高标准厂房建设税费减免力度,并对成绩突出的园区给予100元/平方米的奖励,累计奖励8000余万元,引导项目向上发展。目前已建成高标准厂房建筑面积80万平方米,获评2012年、2014年度省高标准厂房建设与使用先进地区。向下掘地,积极开展地下空间利用技术创新,向立体式、复合型发展,投资4.8亿元建成扬州市最大的广陵新城人防综合工程,其地下两层共7.5万平方米,融防空、娱乐、购物等多种功能于一体。同时,在扬州首创利用湖下空间建设荷花池停车场,新增车位700个,将有效缓解周边地区交通拥堵状况。

共生共振强集聚。广陵区根据新产业、新业态的用地特点,打破以往“一企一围墙”条块分割的传统用地模式,积极运用“无围墙企业群”等用地新模式建设众创、众包等产业孵化基地,变“各自为建”为“共建共享”,减少了资源的重复投入,降低了小微企业发展成本。其中在广陵经济开发区建设了20万平方米省级科技创业园,实现供电、供水等基础设施和检测、营销等公共服务的共享共用。目前该园区已集聚60余家企业,吸引“千人计划”、“省双创”等50余名高层次人才在此创业,2015年实现亩均开票销售达310万元,走出了一条“资源市场配置、企业组团用地”的新路。

标准控制增亩产。广陵区严格把好用地“闸门”,全面提高工业项目建筑容积率、建筑密度、绿地率等控制标准,规定投资总额、投资强度、亩均注册资本金不低于 5000、260、130万元,项目达产后,年度税收贡献度不低于8万元/亩。按照用地标准,广陵区建立了供地“红黑榜”,对投资强度高、带动效应强、发展前景好的项目作为“红榜”项目优供土地,指标优先安排、手续优先办理;对达不到标准的项目或园区建立“黑名单”,一律限供、不供土地,并通过政府回购、增资技改等方式处置到位。近年来,广陵区先后引进了Y-MSD、环球金融城、交通银行金融服务中心等投资强度超2000万元的高投入项目,特别是Y-MSD现代服务产业集聚区,亩均投入达1.32亿元,建筑面积101万平方米,刷新扬州单个项目投资和建筑面积纪录。2014年全区地均固定资产投资2.39亿元/公顷,同比增长62.2%,地均公共财政预算收入32.43万元/公顷,同比增长14.24%,全区地均产出强度达602万元/公顷,同比增长10.66%。

聚散地、化存地,精准整治拓空间

面对广陵“古今辉映、城乡一体”的发展特色,为了避免过多的“增量用地”对历史风貌的破坏和未来发展空间的挤占,广陵区严格实施建设用地总量和开发强度“双控”,坚持“先存量、后增量”,将发展用地的重点放在内涵挖潜上,通过“城乡统筹、全域整治”,全方位激活沉睡的土地资源。

城市更新聚资源。广陵区按照“统一规划、滚动实施、以用为先、保障权益”的原则,大力推进“城中村”改造和企业退城进园,目前全区改造、腾退土地突破6000亩,拆迁房屋面积250多万平方米,5000多户居民改善了居住条件,三和四美、亲亲食品等知名传统特色企业焕发了新生机,打造了东关历史文化旅游区等特色片区和一批新景观、新楼盘,在保持古城古貌、彰显精致宜居的同时,探索出了城市核心区土地精细利用的广陵模式。其中位于古城区的设计瑰谷文化创业园由原中船重工七二三船舶研究所退城进园发展而来,在保持旧厂房原有建筑风貌的同时,充分利用其层高优势,进行内部空间挑隔,结合现代玻璃幕墙和钢结构,集中承载各类文化创意企业,目前已成为扬州文化创意产业的重要集聚区。

农地整理腾空间。广陵区在2011年底的扬州市区划调整中,新划入5个乡镇,形成了“有城有乡、城乡统筹”的一体化发展格局。为了加快新农村建设、盘活农村土地资源,广陵区累计投入近12亿元实施城乡建设用地增减挂钩、占补平衡、土地整理等各类土地综合整治项目78个,新增耕地4300多亩,在推动耕地集中连片、高产稳产的同时,促进了城乡土地要素的有序流动。特别是通过土地整理项目的实施,广陵区形成了一批“田块成方、路渠相连、设施配套、旱涝保收”的高标准农田,优化了农业区域布局,为引入现代农业经营机制创造了条件。目前全区已有6万多亩耕地实现了流转,流转率近70%,建立了44个土地股份合作社,71个家庭农场,152个农业大户,60个休闲农庄,农业产出效益连续多年保持高速增长。

闲置清理促循环。广陵区建立完善了城镇建设用地利用状况更新调查机制,逐年开展拉网式排查,动态掌握存量用地“家底”,“一地一策”制定处置方案、落实处置责任、明确处置时限,通过督促开工、腾笼换鸟等方式进行有效处置。“十二五”期间,广陵区累计盘活存量土地达7300亩,是“十一五”的7倍;“十二五”末,存量土地利用比例达82%,较“十一五”末提高了58个百分点。

严监管、促规范,精实管理聚合力

广陵区坚持把节约集约用地、规范规矩管地作为国土资源工作的生命线,坚持把党委领导、政府主导作为节约集约用地工作的根本保障,上下联动、抓好抓实。

强化节约集约制度管理。每年的全区国土资源工作会议上,区委、区政府坚持向区、镇、村三级干部传达国土资源部、江苏省和扬州市关于节约集约用地新要求,部署工作推进,在全区形成了“全面转”、“系统转”、“全生命转”的国土资源转型转变思想共识,营造了“主动节约、自觉集约”的浓厚氛围。为了强化节约集约顶层设计,2014年,区委常委会、区政府常务会议审议出台了广陵区《工业用地节约集约利用管理实施办法》、《盘活存量工业用地实施意见》等文件,从严格节约集约综合考评、创新工业用地弹性出让、试点“僵尸企业”处置等方面,构建了全面覆盖、行之有力的节约集约制度体系和运行机制。

完善违法用地网格管理。违法用地是最大的浪费,广陵区始终保持土地执法高压态势,区政府专门出台了《违法用地和违法建设管理责任奖惩实施办法》,对违法行为发现、报告、制止、查处各环节责任进行了明确,设立了5000万元防控工作考核奖励基金,按年度进行考核,形成了强大的倒逼作用。广陵区构建完善了区、镇、村、组四级土地执法常态化巡查机制,实现了违法用地监管“横向到边、纵向到底”,确保了违法用地发现在初始、解决在萌芽。对发现的违法用地坚持重拳出击、打一儆百,维护了土地利用的良好秩序,近年来违法用地比例始终控制在5%以内。

在推进节约集约用地的过程中,广陵区深刻体会到节约集约模范创建是全面推进节约集约用地的重要抓手,也是促进区域发展转型的重要保障,更是树立“精致广陵”品牌的重要载体。为此,全区上下始终以最强的领导、最高的标准、最严的要求推进创建工作。一是高位推进。构建了党委领导、政府负责、国土牵头、相关部门和乡镇(街道、园区)参加的国土资源节约集约创建工作体系,统一思想认识,强化工作推进。二是考核倒逼。将节约集约用地和模范创建各项指标纳入乡镇、街道、园区综合考评体系,考评情况直接与党政正职考核、指标资金分配相挂钩,实行“一票否决”,增强了“区镇联动”的创建合力。三是宣传发动。积极通过登报纸、上电视、进社区等形式,全方位、多层次、多渠道宣传广陵节约集约用地和创建特色做法,在全区营造了积极支持、共同参与创建的浓厚氛围。通过创建活动的深入开展,广陵区被省国土厅表彰为2012-2013、2014年度国土资源节约集约模范县(市、区),彰显了创建成效,树立了集约品牌,形成了节地增产出和创建树模范的“互动双赢”。

节约集约永远在路上。“十三五”时期,广陵区将按照国家、省、市关于节约集约用地的新要求,重点围绕“加强有效供给、提升用地效益”两大任务,持续深化土地供给路径创新,不断提升节约集约整体水平,助推全区经济社会加快实现转型发展、科学发展。主要做好三项工作:一是以“一张图”为抓手,持续调优空间布局。充分发挥“多规合一”一张图的龙头管控作用,加快形成生态、生产、生活相协调的国土空间开发格局。着力调优空间布局,统筹发展与保护、开发与利用,科学划定城市及集镇周边永久基本农田、城市发展边界、生态保护三条红线。着力调优产业布局,按照“一核多组团”的主体功能区发展布局,根据不同板块资源禀赋和产业特点,统筹新增建设用地计划指标和存量建设用地资源,实行分类施保、应保尽保。二是以“双提升”为目标,强化供给质量效益。认真制定建设用地总量和开发强度“双控”方案,根据各乡镇(园区)实际细化单位GDP耗地下降、地均产出增长等目标任务,严格考核奖惩,强化节约集约用地的倒逼机制。坚持和完善城镇建设用地现状调查和成果更新机制,一地一策开展盘活处置。 “十三五”期间清理存量用地不少于15000亩。继续推进工业地产、工业用地弹性出让、高标准厂房建设、“无围墙企业群”等节约集约用地路径创新,重点满足新产业、新业态的用地需求。三是以“守红线”为担当,提升资源管护水平。根据区域实际情况,合理分配耕地与基本农田保护指标,落实到地块,具体到农户,完善耕地和基本农田立体保护网络。按照耕地保护数量、质量、生态“三位一体”的要求,全面开展耕地后备资源调查,查清资源分布状况,构建耕地补充梯队开发格局。在此基础上分类实施土地综合整治,“十三五”期间新增耕地不少于2200亩,实现数量不降、质量提升、生态涵养的综合效益。始终保持土地执法高压态势,依托区、镇、村、组四级土地执法监察网络,加快推进土地执法网格化管理,确保对违法违规行为及时发现、及时制止、及时整改,维护良好的土地利用秩序。

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