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江苏省无锡市实施节约集约“双提升”战略纪实

2016-06-23 11:03:47    来源: 中国国土资源报    作者:

2016-06-2104

无锡市锡山区东湖塘优质水稻田。

2013年6月25日,无锡市荣获全国国土资源节约集约模范市称号,国土资源部部长姜大明向无锡市常务副市长黄钦颁发证书。

感知中国中心。

无锡国家数字电影产业园。

 

无锡国家集成电路设计中心。

无锡市国土资源局

无锡,北枕长江,中抱太湖,东依上海,是我国东部沿海的一颗璀璨明珠。这里,历史悠久,人文荟萃,自古为泰伯化育、躬耕之地,是世代称颂的“太湖绝佳处”;这里,产业兴盛,经济活跃,以占全国万分之五的土地,承载千分之五的人口,创造百分之一点五的经济总量;这里,创新迸发、经验频出,是全国首批国土资源节约集约模范市,所属江阴、宜兴、锡山等地多次获评全国、江苏省国土资源节约集约模范县(市)。当历史的车轮驶入“十三五”轨道,无锡以“敏思、笃行、担当”的精神,全力打造节约用地“1236”战略布局,深化“四全”模式、“大监察”、“大法规”等新机制,用发展质量和效益的“双提升”生动诠释了节约集约用地“双提升”的无锡特色和路径。

一、在增量递减中实现效益递增

作为全国经济先行发展地区,无锡较早遭遇了资源紧缺的发展阵痛。面对发展少空间、占补缺资源的硬约束,市委、市政府旗帜鲜明地提出“走外延式发展不是本事,走内涵式发展才是正道”。2014年10月,无锡《关于构建节约用地“1236”战略布局的实施意见》应运而生,以3大目标6项任务19项具体政策统领全市节约集约用地,步入了“建设用地增量递减、单位产出效益递增”的发展新阶段。

——锁定总量,为城市发展戴上“紧箍咒”。无锡实行建设用地总量和强度双控制,将“严格控制新增建设用地,严格控制建设用地总量”写入“十三五”规划建议。按照“近期减增量、远期减总量”的要求,明确到2020年全市实现建设用地总规模零增长,土地开发强度控制在33%以内,建设空间控制在1530平方公里左右。在总量锁定的框架下,划定城市开发边界,强化耕地保护红线、生态保护红线和永久基本农田对城市发展的刚性约束。

——鼓励盘活,让存量用地成为“香饽饽”。在无锡,外延扩张不可能,盘活存量用地是唯一出路。市政府每年都以责任书形式下达各地盘活存量用地任务,将盘活存量用地数量与年度新增建设用地计划使用相挂钩,逐步提高存量用地供应占比;对暂时无法盘活的地块,全面实施“绿地工程”;因城乡规划调整或者其他原因造成无法使用的批而未用土地,异地调整盘活;因城市建设形成的边角地、夹花地等零星地块,探索以协议出让方式归并使用;普通商品住宅和商业开发原则上全部使用存量用地。近5年,全市累计盘活存量用地6.9万亩,实施“绿地工程”2.5万亩;在年度土地供应中,存量建设用地占比由2011年的45%上升到2015年的54%,发展用地由主要靠增量转变为主要靠存量。

——摸清家底,使内涵挖潜精准“有方向”。2014年,无锡启动工业用地大调查,同步开展土地可利用资源核查,通过扎扎实实的“一本账”来找到内涵挖潜的方向。经过两年多的努力,一个囊括全市工业企业用地、税收、环保、用工等各类属性数据、实用功能强大的数据库建成,市区38个园区、3.4万家工业企业全部实现“项目—用地—产出”的实时关联;在此基础上,搭建起以影像图和数字地理空间框架为底图的产业用地绩效管理平台,全市用地产出情况一目了然,潜力挖掘方向清晰可见,被广泛应用于工业企业亩产效益评价、地区产出情况对比等分析和评价。

——科学评价,为提质增效建立“正导向”。调整节约用地考评导向,确立提升产出效益政策导向,由以投资设立节地准入门槛转变为产出效益决定资源配置的动态监管。探索城镇土地使用税、水价、电价差别化机制,引导资源利用转向高效产业。 “十二五”期间,全市新增建设用地由2010年的7.2万亩下降到2014年的2.58万亩,年均下降率22.6%;单位建设用地GDP产出由2010年的每平方公里4.13亿元上升到2015年的每平方公里5.71亿元,年均增长6.7%;市区工业用地亩均税收由2010年的每亩13.12万元增长到2015年的每亩16.08万元,年均增长4.15%。 

二、在二次开发中实现产城融合

无锡工业发展起步较早,以乡镇企业为代表的“苏南模式”在创造经济奇迹的同时,也带来了产业用地粗放、闲置低效等问题。近年来,无锡持续进行低效用地再开发的探索和实践,先后出台《无锡市城镇低效用地再开发实施方案》和《实施细则》,提出政府收储改造、原国有土地使用权人自行改造、原集体土地所有权人自行改造、市场主体收购改造四种再开发模式,引导规模集中、要素集聚,在二次开发中实现产城融合。全市累计开发改造低效用地353宗、740公顷,为实施“产业强市”战略提供了有力支撑。

——集中改造,造出新天地。光电新材料科技园成立于2000年,改造前生活生产空间混杂,企业用地集约化程度较低;从2011年开始,无锡市梁溪区采用合作开发建设的模式,全力打造集生产、研发、商业、住宅于一体的产业新城,建成后预计可提供就业岗位约8万个,实现年产值近600亿元。宜兴中节能环保产业园是环科园管委会收回低效和空闲土地后,通过以招拍挂形式公开出让、建成的工业地产项目,总占地面积285亩,其中一期85亩已建成,预计年产值30亿元。无锡类似园区有38个,整合园区土地资源,将释放出海量空间。为促进工业用地集约利用,无锡出台政策鼓励开发区规划建设多层高标准工业厂房,明确在符合规划的前提下,工业建筑不受高度限制,各类园区投资建设且一个自然年度内竣工并投入使用建筑面积超过5万平方米的,给予20%的新增建设用地计划指标奖励;对产业层次低、产出效益低的,鼓励实施产业梯度转移,建立退出机制。各开发区集约用地综合评价持续保持较高水平,两家产城融合型开发区跻身全省前5名,在全省125家工业主导型开发区中共有5家位列前15名。

——产业更新,激发新活力。无锡着力降低产业转型升级门槛,对传统工业转为文化创意、科技研发、健康养老、工业旅游、众创空间、生产性服务业、互联网+等新业态,给予5年的过渡期,过渡期内可继续按原用途和土地权利类型使用土地,过渡期满后需按新用途办理用地手续的,符合划拨用地目录的,可以划拨方式供地。华莱坞前身是已废弃的雪浪初轧钢厂研发地块。2012年3月,无锡市滨湖区成功将该地块挂牌出让给江苏华莱坞投资发展有限公司,用于建设无锡国家数字电影产业园,至今已成为集电影申报、拍摄、制作、发行、交易等功能于一体,具备完善的电影人才创新创业、工作培训体系,知名的数字电影产业基地。年产值23亿元,年税收2.45亿元。从废弃老厂到造梦工厂,旧瓶装入了新酒,老树开出了新花,无锡尝到了产业更新的甜头。除了华莱坞的脱胎换骨,无锡还创造性地把“车间”搬进“写字楼”,引导产业集聚,打造出一批以“联创大厦”为代表的“税收亿元楼”。

——增资技改,改出新面貌。为激发市场主体活力,无锡明确在符合规划的前提下,允许集体土地所有权人或国有土地使用权人通过自主或联合方式对原用地进行开发改造;工业用地在不改变用途的前提下增加容积率的免收出让金,涉及改变用途的按新用途市场评估价格补缴50%的土地出让金。阿斯利康是一家创新驱动的全球性生物制药企业,1998年立项时按照“花园式工厂”规划布局,2009年、2011年、2014年,公司连续增资超过1亿美元,但增资不增地,在土地面积10多年不变的情况下,产出效益得到了大幅度提升,实现的销售和税收是当时建厂初期的10多倍,成为无锡税收贡献的大户。原无锡汽车车身有限公司因产品市场定位不准、经营不善造成破产,通过兼并重组引入上汽大通品牌,盘活了土地资源,成为年产值超30亿元的龙头企业,并带动区域产业升级。

为推进低效用地再开发迈上新台阶,无锡正在拟定《关于促进城镇低效用地再开发的实施意见》,明确“政府收储”、“追加投资”、“产业更新”、“集中改造”、“协议置换”、“归并改造”等低效用地再开发的具体实施路径,调整优化城市布局,全面释放低效用地转型升级空间,重振无锡产业雄风。

三、在供给侧改革中激发市场活力

土地要素是供给侧结构性改革的重要组成部分,特别对无锡这样一个开发强度已逼近天花板的地区,提高供给体系的质量和效益,显得尤为重要和紧迫。无锡国土资源部门主动融入全市供给侧结构性改革大局,充分发挥国土资源在“三去一降一补”中的作用,用改革的思路和办法推进供需平衡向高水平跃升,为无锡打造现代产业发展新高地、全面建成小康社会提供了强力支撑。

——以“差别化政策”促进新旧动能转换。差别化首先体现在要素配置上,用地计划指标优先保障重大基础设施、战略性新兴产业、现代服务业等项目建设,严格限制高耗能、高排放、产能过剩行业等项目建设,坚持重大产业项目用地评估机制,通过评估配比下达用地计划2413亩,引导685亿元投资落地;其次体现在考核验收上,根据产业更替演变规律完善产业用地的相关利用标准,分行业制定投资强度、产出水平、容积率等节约集约用地指标,每年开展开发区、工业集中区节约集约用地评价,评价结果作为申报、升级、扩区、区位调整和退出的重要依据;再次体现在用地模式上,鼓励工业用地采取长期租赁、先租后让、租让结合、弹性出让等方式供应,为解决中小微企业“拿地难”提供政策支持。全市工业性用地供应强势回升,今年前5个月工业性用地供应总量同比增长58%,其中超亿元项目43个。政策的引导,加速了产业项目落地,有力推动了全市现代产业向智能化、绿色化、服务化、高端化发展。

——以“一盘棋统筹”引导市场健康发展。实行经营性用地供应计划刚性管控,按照“控制总量、优化结构、规范市场”的原则,严格控制商业地产供应,按消化周期情况分区域调控住宅用地,对旅游、文体娱乐等特色产业用地应保尽保,源头减少房地产库存,到2018年达到市场供需关系趋于平衡。建成覆盖全市的国土资源网上交易平台,将经营性用地、工业用地使用权出让、矿业权交易全部纳入市国土资源交易网;开展区域全覆盖、用途全覆盖基准地价研究,形成“三化一体”地价应用成果。今年以来,全市有多幅地块溢价成交,土地市场呈现回暖向好趋势。

——以“全方位减负”降低企业用地成本。想方设法减轻企业负担,支持实体经济发展。市政府明确规定,对一次性投资超过5000万元的新建制造业项目,可按国家规定的工业用地最低保护价供地。生产太阳能发电设备组建原料的“京运通”项目,今年1月落户无锡惠山工业转型集聚区,就是按每亩19.2万元的国家工业用地最低保护价供地的,预计年销售额可达12亿~15亿元。为减轻企业负担,无锡出台相关规定不再向用地单位收取与国土资源管理工作有关的11项土地测量费用,将土地使用权交易服务费从原来的每平方米1.5元下降到目前的每平方米1元,个人商品房共用宗抵押登记免收土地交易服务费,仅市区就为服务对象节省测量费420万元、交易服务费410万元。在降低企业经济成本的同时,以“四全”模式再提速降低时间成本,推行国土资源公共服务标准化建设,国土资源业务当场办结率从92%提升到95.04%,项目落地时间普遍比预计时间缩短50%以上,颁发不动产证书、证明13.5万本(份),实现了“始于群众需求、终于群众满意”的目标。

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