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江苏无锡:创新机制 推进节约集约用地高位发展

2016-06-23 10:33:29    来源: 中国国土资源报    作者:

2016-06-2005

 

锡北镇建设的工业集中区多层厂房。  

无锡市锡山区人民政府 

近年来,江苏省无锡市锡山区始终高举节约集约大旗不动摇,坚持以集中推进集约用地,以集聚促进节约用地,大力推广节约集约用地的先进经验和做法,探索出有锡山自身特色的“十向调节”节地发展新模式。锡山区在获得首届江苏省国土资源节约集约模范区、2014年度江苏省国土资源节约集约模范区等荣誉称号的基础上,以创建全国国土资源节约集约模范区为契机,强化政策引导,注重源头管控,通过突出“一个重点”,调节 “两个关系”,把控“三个量”,拓展“四个度”等措施,全区节约集约用地始终保持高位发展的强劲势头。

一、突出“一个重点”,用地导向促节约集约

无锡市锡山区紧紧围绕“空间优化、五量调节、综合整治” 三大战略,全面实施“双提升”工程,加快推进“1236”节地战略实施,以“用地规模严格控制、国土空间布局优化、用地效益显著提升”为目标,以优先保障重点工程、高端产业、民生项目用地为重点,把节约集约用地作为优化国土空间格局的硬要求,在强化规划约束控制总量、完善用地政策优化增量、创新市场机制盘活存量、优化结构布局用好流量、强化绩效管控提升质量、构建长效机制科学考量上下功夫,促进各地节约集约用地,促使企业上好项目,形成“产业集聚、布局集中、用地集约”的工业用地开发新格局。

二、调节“两个关系”,有效管控促节约集约

无锡市锡山区大力调节土地规划与其他规划的关系,积极探索“多规融合”。一是突出土地利用总体规划的基础地位。全区各部门在制定各类专项规划时,必须以土地利用总体规划为依据,各类用地安排在数据上与土地利用总体规划数据一致,充分体现土地利用总体规划的基础地位和先导作用。二是统筹各类专项规划,实施土地资源宏观调控。以划定城市发展边界、生态保护红线、耕地和基本农田保护红线“三线”为基础,在加强资源环境承载能力研究的基础上,进一步优化土地利用结构和布局,重新制定新的城市规划、村镇建设规划和土地开发复垦整理等规划,加快编制产业发展、工业专业园区、农业园区、基础设施、村庄环境整治等专项规划。三是探索实施“多规融合”。将经济社会发展规划、城市规划、土地利用总体规划等各类规划相互衔接,科学划定城市发展边界、生态保护红线、耕地和基本农田保护红线,探索建立有利于各类规划空间协调衔接的路径和协作机制,形成多层面、宽角度的统一规划蓝图。

三、把控“三个量”,控量提效促节约集约

——严控总量。一是充分运用价格杠杆和市场调节手段。近年来,锡山区先后3次调整工业用地出让最低价格,每亩地价从2006年的19.2万元调整到目前的40万元~45万元,这一政策的实施,将一大批低效和重复建设项目拒之门外,保证了区域重大项目用地和土地节约利用。二是严格供地条件。通过出台《锡山区新增用地工业项目准入的指导意见》等文件,从严控制资源消耗高、环境损害大、产能过剩、土地利用强度低、投入产出效益差的项目用地。三是建立完善的新上项目评估机制。在工业项目申请立项前,由区发改、经信、国土等部门审查,对不符合供地政策的项目一律剔除。从2012年至今,全区申请准入企业有111家,解约14家,确保每个新上项目质量优、产出高。强化对重大建设项目的扶持,定期召开区重点建设项目联席会议集中评审,将有限的用地计划向技术含量高、税收贡献大、产业带动强的项目倾斜。四是严格执行履约保证金制度。从2010年起,锡山区全面实行工业项目合同履约保证金制度,按照每亩不低于7万元收取保证金,实行区级财政专户管理。履约保证金的返还或没收实行分段考核,其中每亩2万元考核开工,每亩2万元考核竣工及约定的建筑指标,每亩3万元考核竣工后两年内的约定产出。投资主体缴纳每亩10万元的基础设施配套建设费,如投资主体取得土地使用权之日后在规定年度内达到约定产出标准的,将应收的基础设施配套建设费用全额奖励给投资主体;如未达到约定产出标准的,则向投资方一次性收取基本设施配套建设费用,有效防止了闲置土地、囤积土地和项目弄虚作假情况发生。

——用好增量。为进一步强化资源配置调控作用,控制建设用地总量过快增长,提高土地使用效率,2014年,锡山区出台了《关于加强建设用地预留区指标管理的意见》,实行“新增建设用地与盘活存量建设用地挂钩,年度新增建设用地使用率与政府综合考核挂钩”政策,将全区现有的预留区指标全部收回,由区政府集中管理,统一安排。区政府根据各地提出的年度用地需求,结合现有的存量建设用地、上一年度土地利用等情况,核定各地年度用地计划并安排相应的预留区可用指标,其中安排存量建设用地比例不低于60%,并将核定的年度建设用地预留区指标使用率完成情况,纳入对各镇(街道)和开发区的年终综合考核内容,实施严格考核。

——盘活存量。为确保土地资源的节约集约和高效利用,锡山区不断加大闲置土地处置力度。一是摸清家底,制定存量土地盘活利用方案。利用最新影像图和批、供、用等数据库资料,对全区批而未供、供而未用、用而不足、边角土地进行全面调查,并针对具体地块拟定再利用规划方案。二是加强批后监管,督促合理利用土地。通过及时发放《限期开工通知书》、《竣工提醒书》、《交地提醒书》,督促企业早开发、早建设、早竣工,有力促进了全区节地水平和产出效益的“双提升”。三是收回土地或调整土地使用单位。无锡市锡山区对已供但闲置不用的土地予以收回,重新进行招拍挂出让;对于批而未供土地,查找原因,调整项目安排,及时供地。

四、拓展“四个度”,立体精准促节约集约

——拓展用地“高”度。按照“区镇统筹、多层为主、一次规划、分期实施”和“集约化、标准化、科学化、特色化”的要求,锡山区致力于推进高层厂房建设,提高建筑物容积率,增加集约化程度,区政府出台了《关于加快推进全区工业集中区标准厂房建设的意见》,有计划、有步骤地实施高标准厂房建设,向上争取“空中优势”。如位于锡山经济技术开发区的鹰普公司,厂区占地面积为10.17万平方米,建筑总面积达15.6万平方米,厂房高达4层,容积率达到1.53。

——拓展用地“深”度。在向高空发展的基础上,超前考虑地下空间的开发利用,推进城市空间的立体开发。根据《无锡市地下空间商业开发国有建设用地使用权审批和登记办法》,对地下空间开发利用规划、供地方式、产权登记等实施严格管控。对政府投资建设的公益性地下工程采取划拨供地,对经营性地下空间建设项目实行地价优惠政策,鼓励开发地下空间。目前,锡山区已在锡东新城商务区初步建成了江苏首例、国内领先的地下车行系统。该地下车行通道由“一环+一弧”组成,变空间平面扩张的发展模式为三维发展模式,使通行道路占用土地面积大幅度减少,节约土地6.2公顷,建筑平均容积率从2.0提高到4.5,开发强度提高了1.25倍。以每亩300万元计算,土地增值收益达13.5亿元,实现了社会效益、经济效益、环境效益多赢。

——拓展用地“强”度。以投资强度为手段控制企业用地规模,是无锡市锡山区集约利用土地资源的一项有效措施。在对全区工业企业用地状况进行调研的基础上,锡山区进一步明确要求,对投资强度每亩低于350万元,年产出强度每亩低于450万元的工业项目原则上不予单独供地。通过提高工业用地项目准入门槛,大大提升了集约用地水平。

——拓展用地“精”度。为全面查清全区土地利用现状,掌握翔实的土地基础数据,充分发挥土地资源信息在国土资源管理中的基础和支撑作用,从2012年开始,锡山区组织开展了全区建设用地细化调查工作。在第二次全国土地调查的基础上,对所辖范围内的建设用地,进行逐户、逐宗调查,查清每一宗建设用地的位置、界址、权属、面积等基础信息,建立了包括土地“批、供、用、补、查”等内容的建设用地细化调查数据库。2014年,在“细化调查”的基础上,锡山区开展了工业性用地情况调查,全面查清了全区开发区、工业园区用地现状以及各工业企业的用地情况、产出情况、土地利用效率情况等,为推进全区工业性用地高效集约利用奠定了坚实基础。

五、节约集约用地氛围日趋浓厚

——长效机制逐步完善。锡山区政府将土地节约集约利用作为供给侧结构性改革的重要手段,将节约集约用地水平的提升作为全区年度重点工作大力推进,出台了《锡山区工业用地出让地价管理的若干意见》、《锡山区临时用地审批管理实施意见》、《关于进一步规范全区新增工业项目土地供应工作的通知》、《锡山区占用耕地耕作层剥离和再利用工作实施暂行办法》等文件,大力推进节约集约用地,修改完善了用地联合预审制度、跟踪监管制度、部门联动等制度,这些制度措施涵盖规划管控、市场配置、监测监管、考核评价、共同责任等节约集约用地制度建设的方方面面,形成了较为完备的制度体系,在集约节约用地高位发展中有效发挥了调控、引导和激励作用。

——形成了倒逼机制。锡山区政府将节约集约用地考核纳入全区经济社会发展综合评价体系,将盘活闲置土地、存量土地利用率、供地率、年度预留区指标使用率等内容,列入年度重点工作考核指标,考核分值由2014年的6分增加到2015年的10分,考核结果将与新增建设用地计划分解下达、土地综合整治项目和资金安排等相挂钩,倒逼各地节约集约用地。

——节约集约理念深入人心。近年来,锡山区政府通过大力推进节约集约用地的理念创新、模式创新、技术创新、方法创新,在全区形成了“墙上有字、报上有文、广播有声、电视有影、网络有言”的全覆盖宣传新格局,使全社会认识到节约集约用地的重大意义,更加关心支持节约集约用地模范区的创建工作,使节约集约用地成为区、镇、村各级党员干部的共识和自觉行动。

六、耕地保护责任得到全面落实

——始终坚守耕地保护红线。近年来,锡山区通过责任分解到位、管护机制到位、耕地质量数量生态建设到位,有力促进了土地开发、复垦整理与耕地保护相结合和与新农村建设相结合,实现耕地总量动态平衡,耕地数量和质量、供给与需求的动态平衡,确保全区18.21万亩基本农田数量不减少、质量有提高。全区形成了以1个国家现代农业园为核心(即无锡国家现代农业示范区核心区,包括无锡现代农业博览园、无锡高科技农业示范园、中国农科院太湖水稻示范园、无锡锡山生物农业产业园、无锡锡山精品蔬菜产业园)、20个市级重点农业园区为骨干、一大批镇村农业园区(基地)为节点的农业园区组团式发展新格局,带动了全区现代农业集中、集聚、集约发展,促进了现代农业区域化布局、规模化发展。目前,全区现代农业园区面积已达12.38万亩,农业园区化面积比重达55.92%。

——大力强化土地执法监察。目前,锡山区构建起“横向到边,纵向到底”的立体执法监察新机制,通过区、镇(街道)、村三级执法监察网络,实现对违法用地行为早发现、早报告、早制止、早查处。并充分运用信息化技术手段,建立了国土资源综合执法监管视频系统,在全区范围内设置了75个高清摄像头,实时掌握土地利用动态,实现了全覆盖、立体化、全天候、全方位监管,真正做到“地动我知”。同时,锡山区建立健全预防和会办机制,变条线执法为联合执法。对违法用地和重大涉土信访,通过召开各乡镇、城管、综治等相关部门联席会议,实行联合执法,实现执法关口前移,实现了对违法用地行为“发现在初始、解决在萌芽”。

七、节约集约用地呈现高位发展态势

通过多年的不懈努力,锡山区节约集约用地水平在原有基础上大幅度提升。2012年~2015年,全区单位GDP建设用地占用规模由过去每一亿元的436.5亩,下降到目前的每一亿元379亩,年均下降13.17%;单位建设用地GDP产出水平由过去每亩22.91万元,增长到目前的每亩26.4万元,年均增长15.23%。

一分耕耘一分收获。2012年以来,锡山区先后获得江苏省2012~2013年度推进依法行政工作先进单位、2014年度江苏省土地执法模范区,并两度荣获江苏省国土资源节约集约模范区等荣誉称号。最近,锡山区又获评全国国土资源节约集约模范县(市)”。

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