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江苏省常州市创建全国国土资源节约集约模范市工作纪实

2016-06-22 10:41:34    来源: 中国国土资源报    作者:

2016-05-160606

   

江之南,湖之北,江河湖海交汇处,有城名常州。

常州这座城,地承沃土,阡陌纵横,勾连水陆,桑垦麻田。

自古以来,智慧的常州先民就有着天工造物的精巧和情怀。3000多年前的淹城,三城三河,形制无二,生产空间与生活空间的相融相生,节约集约理念的根植,正如这座城市的文明线索一样,溯而有源。

节约集约萌发于资源国情,发展于实践探索,完善于改革创新的持续深化。常州,国土面积4372平方公里,仅占全国的万分之四点六。常州市委、市政府深知,要从更宽的视野、更高的定位来认识和把握、探索内涵,在加快推进苏南国家自主创新示范区建设、全省唯一的产城融合综合改革试点中,走出一条积极探索土地节约集约利用的新路,实现产、城、地、矿、人的有机协调、协同发展。

常州:“五化节地法” 催开产城融合花

常州市国土资源局局长 贾金庚 

江苏省国土资源厅厅长李侃桢(前排右二)、常州市副市长张耀钢(前排右三)视察遗迹保护区建设工作。

近年来,常州市以创建国土资源节约集约模范市为抓手,积极探索实践以“规划刚性化、保障差别化、利用市场化、城乡一体化、保护生态化”为主要内容的“五化节地法”,实现了经济社会发展与节约集约用地工作的良性互动。2015年,常州市实现地区生产总值5273亿元,人均GDP接近1.8万美元,三次产业结构由二三一转变为三二一,生态绿城建设和国家森林城市创建工作取得积极成效。在经济社会持续健康发展的同时,常州市节约集约用地工作也取得一系列新实效:土地利用动态巡查试点工作经验在全国广泛推广;荣获“全国第二次土地调查先进集体”称号;获得“2011~2015年度国土资源部信访工作先进集体”荣誉称号;原金坛市和新北区分别被国土资源部命名为全国首届和第二届节约集约模范地区。

规划刚性化,保持产城融合定力

实现产城融合发展,科学规划是前提。只有坚持科学规划并确保规划刚性化,产城融合才能保持应有的定力,摒弃贪大求全的旧有发展模式。

常州市依托现有的产业基础和空间资源,打破各领域、各板块、各条线的界限,着力推进城市总体规划、产业发展规划、城乡建设规划、土地利用规划、生态文明规划的平衡衔接、有效融合,加快形成“多规合一”的一张图、一盘棋,使我市发展建设始终处于一个动态成长、健康可控的平衡状态。

为保障产城融合综合改革试点工作深入推进,常州市组织发改、国土、规划、环保等部门开展“多规合一”试点工作,调整完善了与率先基本实现现代化目标相适应的土地利用总体规划;划定了基本农田保护红线、城乡建设用地规模边界线、生态保护红线“三条红线”;研究制定了《土地利用总体规划管理实施细则》,加强建设项目用地预审、建设用地报批、土地综合整治的相关工作。

“多规合一”在增加规划科学性的同时,也增强了规划的适应性,进而让规划更加刚性化,引领产城融合向集约集聚及减量化方向迈进。

保障差别化,化解产城融合张力

提升产业层次,优化产业结构,是产城融合的关键。土地要素保障作为产城融合的重要支撑,必须实现保障差别化,才能有效促进产业结构调整和发展方式转型,化解产城融合的内在张力。

面对产城融合对产业发展的新要求,常州市创新工作举措,实行了土地差别化供地政策。

围绕不同的区域,常州市注重强化分层分类引导土地供应。中心城区立足加快更新转变、提升综合服务功能的角度,新增建设用地重点保障现代服务业、适度供应都市工业、精准供应历史文化资源保护和改善人居环境的项目;新城新区立足加强功能复合的角度,新增建设用地重点保障集生产生活服务于一体多元化功能的项目,使城市功能与产业发展紧密结合;区县中心及重点城镇立足加快特色化、规模化产业发展的角度,新增建设用地重点保障基础设施和公共服务设施建设,提高生产生活服务便利化程度,增强农业转移人口和外来人员的吸引力。

围绕不同的项目,常州市大力实施土地供给侧结构性改革。对全市优势传统产业、战略性新兴产业等实行用地“优供”,2015年,常州市通过实施点供政策,7个省级以上重点项目全数落地;对列入限制用地目录和未按土地出让合同约定条件建设的项目以及存量土地多于新增项目需求的地区实行“限供”;对使用落后工艺、技术、装备或者生产明令淘汰产品的项目,投资强度、容积率未达到准入条件的项目实行“不供”。

通过实施土地差别化供应政策,2015年,地均产出强度超过了400万元/公顷,新增建设用地地均固定资产投资近2亿元/公顷,土地利用各项核心指标均位于江苏省前列。

管地精细化,激发产城融合动力

节约集约用地,是产城融合的内在要求。常州市结合资源市情,研究制定精细化、全流程监管路径,倒逼用地主体节约集约用地,激发产城融合的内生动力。

一是门槛限制,即提高用地门槛。目前,常州市区省级以上开发区及工业集中区亩均投资强度已经跨过了400万元和350万元的台阶,金坛、溧阳省级开发区及工业集中区分别达到了350万元和310万元。常州市明确规定,用地规模在20亩以下的新增工业项目,不单独供地,一律进入标准厂房。近年来,常州市通过建设高标准厂房,有效提高建筑密度和容积率,节省了大量土地。

二是联动控制,即联合论证核定用地。建立项目预审制度,对新上工业项目,由市发改、国土、规划、商务、环保等相关职能部门成立专家联审组,对项目的性质和规模进行科学论证,合理确定、严格把关供地计划,防止个别部门“宽打宽算”或投资方“自说自话”,多占土地以及投机性占地等。

三是增容挖潜,即“上天入地”少占土地。常州市出台激励政策,鼓励企业增加厂房容积率,提倡内部挖潜,合理适度增加容积率的不增收土地价款;鼓励新建多层厂房,按层级一次性减免部分配套费;鼓励开发利用城市地下空间,对于利用地下空间建设非营利性生产生活设施的,免征土地出让金。

四是弹性出让,即积极探索工业用地长期租赁、先租后让、租让结合等供地方式。常州市钟楼区开展工业用地出让方式改革试点,助力工业经济转型升级,一些大数据、云计算等战略性新兴产业项目成为改革试点的直接受益者。

五是履约督促,即强化管理用好土地。常州市切实加强对新上项目开竣工、综合验收等履约管理,实现批后管理常态化,在地块成交后用地单位缴纳一定资金作为开竣工履约保证金,在规定期限内按照项目实施进度返还保证金。

六是科技保障,即依靠科技手段规范用地。常州市建立了覆盖全市的土地利用动态巡查系统和土地执法动态巡查系统,利用土地执法卫片和航拍图像,对批而未供、闲置土地、违法用地等实行系统自动判别,一经发现,及时制止、及时查处。常州市违法用地占用耕地面积占新增建设用地占用耕地面积的比例连续五年低于5%。

城乡一体化,凝聚产城融合合力

土地要素的合理流动,为产城融合发展创造了良好的载体和环境。常州市以土地综合整治为抓手,推动经济布局更加集约,资源利用更加高效,生态系统更加稳定。

大力实施农村土地综合整治。常州市全力推进城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、同一乡镇建设用地布局调整等工作,促进建设性保护,为城乡统筹搭建了新的平台。2015年,实施土地整治项目273个,建设规模近5万亩,新增耕地1.6万亩。

积极开展批而未供和闲置土地专项清理工作。常州市采取“一地一策”的方法盘活处置低效用地,对批而未供土地,通过各级政府积极落实补偿安置,加快征收进度;对项目未落实的地块,通过招商引资,引进项目落地;对“僵尸企业”用地,国土资源部门逐宗与土地使用者协商,采取协议有偿收回建设用地使用权的方式进行处置;对不履行合同约定的项目,由市政府领导直接约谈企业负责人。

探索开展城镇低效用地再开发试点。常州市按照“明晰产权、统筹规划、利益共享、规范运作”的原则,对国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地,布局散乱、设施落后、规划确定改造的城镇、矿区和城中村等用地,实施再开发。武进区运用“一个平台、三项机制”开展试点工作,盘活低效利用土地2000余亩。

切实维护群众合法权益。研究制定了《市政府关于调整征地补偿标准的通知》、《常州市征地补偿和被征地农民社会保障办法》等文件,征地补偿标准大幅提高。

保护生态化,提升产城融合魅力

生态文明是产城融合的必由之路。近年来,常州市牢固树立保护生态就是保护生产力,改善生态就是发展生产力的理念,把国土资源的生态化保护,作为提升产城融合魅力的重要抓手。

以地质环境恢复治理促进生态文明建设。开展以“深化总结整改,着力建章立制”为主要内容的矿产资源领域专项整治和“打非治违”专项行动,着力推动矿山废弃宕口环境恢复治理工作。近年来,常州市累计投入治理资金超过5亿元,治理矿山149个,完成治理面积达1300公顷,其中恢复为农用地910公顷,恢复为建设用地60公顷,坡面复绿330公顷,在还青山绿水于民的同时,增加了土地后备资源。

以“绿色矿山”建设促进生态文明建设。积极开展地下空间开发利用,在全国率先探索出“矿业权+地表集体土地所有权+地表集体土地使用权+地下空间使用权”矿地融合发展的新路径。中盐金坛盐化有限公司利用地下盐穴建储气库,节约了大量土地资源,获得首批国家级“绿色矿山”试点单位称号,2014年通过了中国矿业联合会的达标验收。常州市高露达饮用水有限公司秉承依法开采、服务于民的理念,为全市人民提供优质健康的好水,成为江苏首个水气矿省级试点“绿色矿山”。

以耕地资源保护促进生态文明建设。常州市把耕地保护作为生态文明建设的重要内容之一,严格耕地保护责任落实,建立健全市本级、辖市区耕地保护责任目标考核办法,确保了基本农田数量和耕地保有量不突破。扎实开展城市周边永久基本农田划定工作,核实举证14.05万亩,完成率近90%。牢固树立“耕地是绿地,水田是湿地”理念,创新实施农民耕地保护激励机制、耕地占补平衡机制、农民宅基地依法有偿自愿退出机制等,实现了耕地数量、质量、生态三位一体综合管理目标。

金坛:绿色矿山探路生态化保护  

位于金坛的西气东输贮气站。

“十二五”期间,金坛进一步巩固矿产资源开发秩序整顿规范成果,扎实打好基础,在全省率先开展绿色矿山建设,以此为重点促进和不断提升国土资源节约集约利用水平,

一是加快矿业结构布局调整。“十二五”期间,全面落实《金坛市矿产资源总体规划》的要求,严格控制矿山总量和开采总量,提高矿山开采规模和地质环境保护准入门槛,逐步调整矿业结构布局,促进了矿业规范化、集约化发展。通过关闭、淘汰、兼并、联合、改造等方式,进行综合整治。2014年与2010年相比,开山采石矿山企业由24家减为4家,矿山数从42处减为7处,矿山规模从13万吨提高到114万吨,提高8倍以上。岩盐、水泥用灰岩、玄武岩等主要矿产实现了资源开发整合,规模化、集约化利用,并关闭了48座砖瓦窑场。

二是基本完成废弃露采矿山地质环境治理任务。到2014年底,完成治理项目37个,整治面积261.22公顷,其中边坡复绿45.87公顷,废弃地复垦215.35公顷,投入资金6573.16万元,已完成整治任务的95%,茅山风景名胜区及周边废弃矿山重新披上了绿装。

三是率先建成盐矿国家级绿色矿山。金坛在全省率先组织开展绿色矿山建设试点工作,促进了矿产资源节约与合理开发利用,矿业与经济社会发展相和谐,资源开发与生态环境相协调。通过编制《金坛市绿色矿山创建标准》,承担省级《绿色矿山建设考评指标研究课题》,组织开展绿色矿山建设试点,不断推进绿色矿山建设。

以中盐金坛公司金坛盐矿为创建试点,编制《金坛盐矿绿色矿山创建方案》,协助企业围绕创建目标做好各项工作。2010年初,金坛盐矿通过验收,以矿业循环经济和溶腔利用为特色,成为省内第一家绿色矿山。其后积极指导和配合企业申报国家级绿色矿山,2011年3月金坛盐矿被确定为全国首批国家级绿色矿山试点单位(全国37家,江苏仅金坛盐矿1家)。按照国土资源部要求,督促和指导企业编制完善《国家级绿色矿山建设规划》,其目标近期保持国内领先,远期瞄准国际一流,经过3年的努力,全面完成规划提出的五大主要任务和十项重点工程,各项经济技术指标全国领先,在资源综合利用、盐穴储库建设和科技创新、循环经济等方面形成特色,成为我国井盐矿行业的标杆,于2014年8月以96.8分的高分顺利通过中矿联组织的核查验收,成为全省首家国家级绿色矿山,并将进一步发挥绿色矿山建设的示范引领作用。

通过创建,矿业结构布局更加合理,矿山企业集约化水平进一步提高,矿山地质环境保护和生态建设得到全面加强,矿业发展进入一个新的阶段。

溧阳:布局优化助力城乡一体化  

新建成的集中安置小区。

曾经的拆旧区。

在江苏省国土资源厅统一部署下,溧阳市社渚镇按照《江苏省同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点办法》相关工作要求,在充分尊重农民意愿、保障农民合法权益的基础上,在确保“耕地数量有增加、建设用地总量有减少”的前提下,以农村土地综合整治为抓手,统筹推进同一乡镇范围内的村庄建设用地布局调整工作,进一步优化了村镇建设用地布局,改善了农村人居环境,有力推动了试点乡镇新型城镇化、新农村建设和城乡发展一体化。

全镇划定7个拆旧地块,位于金庄村,现状地类是村庄和采矿用地。拆旧规模13.3687公顷,预计新增农用地13.2777公顷,新增耕地13.2777公顷。

按社渚镇土地利用总体规划和集镇规划,拟定建设安置小区一个,安排在周城集镇,建新用地总面积为11.3464公顷,建新用地规模11.2392公顷,占用农用地面积11.1042公顷,占用耕地面积9.1411公顷。规划期内建新地块占用新增建设用地指标占复垦新增农用地面积的84.65%,占复垦新增耕地面积的68.65%。

试点工作的有序推进,取得了可喜的成效。

一是促进了农业规模化经营。通过试点工作的开展,有效促进了零散、分散的农田归并建成大面积、连片的高标准基本农田,改变了土地低效利用状况,促进了农业由分散经营向规模经营转变,传统农业向现代农业、高效农业转变,提高了农业综合生产能力。

村庄建设用地复垦有效改善了农村生产条件、降低了耕作成本、增加了土地产出,大大提高了当地农民收入。包括田块集中可节约的劳动成本,田块规整机械化耕作可节约的成本,以及通过完善灌溉设施和田间道路系统,降低灌溉成本和节约运输时间。通过拆旧区复垦,增加有效耕地面积,提升耕地质量,提高了粮食产能。通过农田基础设施配套以及农业生产条件改善,复垦后耕地质量以及耕地的单位产出效益得到提高。此外,通过出让新增耕地指标而获得收益,用于改善农民居住条件,那些不再从事农业生产的农民,除了获得出租耕地租金外,还可以从事其他劳动并获得相应收入。

二是促进了新农村建设。社渚镇目前农村住宅建设中少批多占、布局散乱的现象比较突出。通过村庄布局调整,将原本零散分布的农民居民点复垦,引导农民集中居住,大大改善了农民的居住条件,加快了新农村建设。

将拆旧区搬迁户集中安置到区位条件优越的安置小区,新居内水、电、光纤、通信、道路、绿化、幼儿园、超市、农贸市场等基础设施和公共设施配套齐全。农民生活环境大为改善,文化及娱乐生活更加丰富,搬迁农户居住条件明显改善,生活水平大幅提升。

三是促进了城乡统筹发展。随着社渚镇新型城镇化、工业化进程不断加快,经济社会发展与建设用地的供需矛盾越来越突出。然而在农村地区,村庄占地大、布局散乱,土地闲置浪费严重。

通过调整村庄建设用地布局,进一步优化城乡建设用地的结构和布局,加快城乡协调发展,提高城镇化水平,实现了企业向开发区集中,农民向城镇聚集,改变了原来散、乱、脏的状况,既满足了城镇建设的用地需求,又促进了农村建设用地的节约集约利用,是推动城乡一体化统筹发展进程,解决“三农”问题的一条有效途径。

武进:管地精细化撬动低效用地再开发

高标准厂房已投入使用。

近年来,武进区紧紧围绕“空间优化、五量调节、综合整治”三大战略,创新节约集约用地工作新机制,大力推进城镇低效用地再开发试点,取得一系列工作成效。先后获得“江苏省国土资源节约集约模范区”、“江苏省土地执法先进区”、“江苏省省高标准厂房建设与使用先进地区”。

武进区多措并举,扎实推进城镇低效用地再开发试点工作。一是“一个调查”摸清用地现状。组织开展工业企业单位用地更新调查,摸清了每个企业的用地状况、土地性质、产出效益等基本信息,实行动态管理。二是“五个统一”推进增减挂钩。按照“统一资金筹措、统一政策包干、统一平台运作、统一考核标准、统一时间验收、统一指标调配”的原则,推进建设用地增减挂钩。三是“退二进三”优化资源配置。对“两低两高五小”企业用地,实行“退二进三”,用于商业开发或市政配套建设,促进小城镇建设。四是“腾笼换凤”盘活低效用地。对低效用地实行有偿收购,重新出让给急需落地的省、市重点项目。近三年,武进区盘活利用低效用地3万余亩。

武进区在探索开展此项工作中,还形成了“三项机制”、建立了“一个平台”。一是建立了工作协调机制。成立了土地整治办公室,负责监管全区土地整治工作,各镇(开发区)及相关部门建立共同监管责任机制,深入推进存量建设用地挖潜盘活工作。二是建立了行政倒逼机制。武进区明确,每年下达的国家计划指标只用于省级以上开发区或区级以上重点项目,各镇必须通过盘活存量的方式取得增量用地。三是建立了监督激励机制。区土地整治办每年制定整治目标任务及考核办法,对各镇(开发区)整治任务完成情况进行检查考核,加大指导和督办力度。四是建立了一个平台。武进区专门成立新农村发展投资有限公司,对城乡建设用地增减挂钩所需资金予以重点保障。

新北:“多规合一”保障规划刚性化  

“多规合一”引领下的新北区新华村村庄布局。

作为江苏省“多规合一”五个试点地市(区)之一,自2014年5月以来,常州市新北区积极探索国民经济社会发展规划、土地利用规划、城乡发展规划、生态环境保护规划、农业规划的“多规合一”,做到明确目标、强化措施、狠抓落实,“多规合一”试点工作取得了阶段性成效,有力提升了规划的兼容性,保障了规划的刚性化。

为及时了解“多规合一”工作的总体要求、政策方向,新北区积极向国土资源部、省国土资源厅汇报试点进展情况,先后赴重庆、武汉、广州、深圳等地开展专题学习和调研,并重点与中国土地勘测规划院规划所、江苏省土地勘测规划院等技术单位进行探讨,进一步完善规划思路与技术框架,制定“多规合一”工作方案。

在此基础上,新北区确立了以城乡一体发展和规划管理创新为目标的改革方向:一是通过多规的空间叠加和量化分析,协调消除已有规划中存在的问题和差异;二是研究当前规划导向,优化城乡空间格局,建立一个综合空间规划体系;三是搭建“多规合一”信息平台,建立部门协调机制,形成一套技术标准,建成一个综合空间管理体系。

在“多规合一”的编制过程中,新北区优先划定基本农田红线和生态保护红线,选取现有基本农田划定图斑,以100米为容差对基本农田进行连片处理,去除连片后范围以外小于1亩的基本农田图斑,与2013年耕地取交集,划入面积大于1亩的耕地,并将历年耕地占补平衡项目新增耕地和城市周边永久基本农田划入。划定后的永久基本农田保护面积比原基本农田面积增加了2.5%,形成优质稻米区和蔬菜区8万亩,保障了全区粮食和菜篮子工程安全。

此外,新北区还以全区现有生态用地为基础,将新北区水源保护地、湿地、生态林、小黄山、新孟河、其他水域、零星绿地划为生态红线,其中一级管控区2.3平方公里,二级管控区98平方公里,占全区总面积22.19%。

为有效协调多规矛盾,新北区以目标、规模、布局、标准为重点,对多规成果进行梳理对比和差异分析,重点协调“城乡规划”与“土地利用规划”差异,共消除差异图斑1618块,图斑面积约15.85平方公里。

试点工作开始以来,新北区按照“城镇空间与生态空间有机融合、景观效应与生态效应统筹兼顾、健身休闲与生态绿网相得益彰”的思路,新北区优化调整允许建设区1716公顷,其中中心城区内784公顷,圈外四镇932公顷,使土地利用向高产出低污染方向发展,保证了城市生态环境建设的持续发展。

此外,结合新一轮镇村布局规划优化外围村庄布局,新北区在确保耕地数量有增加、建设用地总量有减少的前提下,统筹推进同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整。2015年,在孟河镇实施村庄布局调整325亩,保障城镇与农村地区协同一体化发展。

钟楼:供地改革引领差别化保障

同样位于钟楼区科技街上的同济大学常州新能源汽车联合研究中心。

位于钟楼区科技街上的制造业自动化国家工程研究中心常州分中心。

按照常州市土地利用“1+6”改革试点工作部署,结合试点工作要求,针对企业生命周期、用地规模、供地方式、供地年限等方面,钟楼区试点领导小组成员多次赴镇街、村、企业进行充分调研,形成试点方案,报请江苏省国土资源厅批复后,予以执行。

自2015年10月《常州市钟楼区工业用地供应制度改革试行工作方案》正式批复执行之后,钟楼区工业用地供应方式发生了实质性的变化,此前的工业用地供应均采用出让方式,年限一律为50年。中小企业正常成长周期一般在10年左右,大型企业稍长,一旦产业转型升级或因结构调整而关停,“一刀切”的供地方式容易导致土地低效利用和闲置,政府盘活土地的难度和成本非常大。

试点方案将土地一次性出让,变为根据企业实力、产业周期等,实现差别化保障。主要采取三种方式:

一是工业用地使用权直接租赁。政府将工业用途国有建设用地使用权在一定年限内租赁给土地使用者,由土地使用者向国家支付租金。直接租赁分为短期租赁和长期租赁,短期租赁一般不超过5年,长期租赁一般不超过20年。

二是工业用地使用权弹性出让。在钟楼辖区涉及设备、电子、通信、计算机、电气、化学纤维、纺织、医药等制造业及其他产业类型的工业用地,且销售总额超过3亿元的,出让年限可按最高不超过50年确定;销售总额超过3000万元且低于3亿元的,出让年限可按最高不超过30年确定;销售总额低于3000万元的工业项目,原则上不再出让土地,引导企业租赁、购买多层标准厂房。

三是工业用地使用权先出租后出让。工业用地供应时,先以租赁方式向使用者供应土地,并在租赁合同中约定,承租人在租赁期内或租赁到期时经考核验收达到约定的投入产出等条件后,可以提出以出让方式获得土地使用权。

目前,邹区镇前王村和工业集中区的两宗工业地块分别以12年期租赁和30年期出让方式予以供地。其中,前王村地块年租金评估价格为199元/平方米,每5年收取一次,相比同区域最高50年期出让,先期土地成本下降78.7%;工业集中区地块出让金评估价格为426元/平方米,一次性收取,相比同区域最高50年期出让,先期土地成本下降11.2%。针对此项改革,地方政府和用地企业纷纷表示,不但企业可以结合自身需求,选择适合自己的使用年期和土地价格,节省前期用地成本,而且政府也增强了土地管理的灵活性,有力提升了土地节约集约利用水平。

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